back.gif (1223 Byte)

 

Allokation – Distribution – Stabilisierung

Stabilisierungspolitik im Konflikt zwischen allokativer Verantwortung und distributiven Zwängen

 

(c) Prof. Dr. Jürgen Pätzold

 

 

 

1 Einleitung

Dieser Beitrag befasst sich mit allokativen und distributiven Aspekten der Stabilisierungspolitik . Stabilisierung dient der Sicherung bzw. Wiedergewinnung des "gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts". Dabei wurde in der Literatur lange Zeit davon ausgegangen, dass es sich hierbei um eine "makroökonomische Politik" handele, die letztlich die allokationspolitischen Mechanismen des Marktsystems unberührt lasse. In der praktischen Wirtschaftspolitik kommt der Stabilisierungspolitik eine ausgesprochen sozial- und verteilungspolitische Dimension zu. Speziell die Aufrechterhaltung eines hohen Beschäftigungsstandes – als das dominierende Ziel der Stabilisierungspolitik - ist sozial- bzw. distributionspolitisch begründet. Die Zielsetzung besteht in erster Linie darin, die Auslastung der bestehenden Kapazitäten zu sichern. Die sog. Globalsteuerung postkeynesianischer Prägung kann daher auch als sicherungsorientierte Stabilisierungspolitik bezeichnet werden. Demgegenüber stehen bei der neoklassische Version der Stabilisierungspolitik, der sog. Angebotspolitik, eindeutig Fragen der allokativen Effizienz im Zentrum der wirtschaftspolitischen Empfehlungen. Diese Variante der Stabilisierungspolitik kann daher auch als allokationsorientierte Stabilisierungspolitik bezeichnet werden. Ein weiteres Unterscheidungsmerkmal besteht vor allem darin, dass das sicherungsorientierte Konzept eher auf den Zyklus, die allokationsorientierte Version dagegen eher auf den Trend der wirtschaftlichen Entwicklung ausgerichtet ist.

In diesem Beitrag soll gezeigt werden, dass Allokation, Distribution und Stabilisierung interdependente Prozesse sind, die nicht isoliert betrachtet werden können. Die Politikbereiche stehen vielmehr in einem dialektischem Verhältnis zueinander.

 

2 Allokation, Distribution und Stabilisierung

In den Wirtschaftswissenschaften werden seit R. A. Musgrave die Aufgaben des Staates zur Gestaltung der Marktwirtschaft üblicherweise in die Aktivitätsfelder Allokation, Distribution und Stabilisierung gruppiert .

2.1 Allokationspolitik: Sicherung der Effizienz der Marktwirtschaft

Ziel der Allokationspolitik ist die Sicherung der Effizienz der Marktwirtschaft, und zwar in statischer (optimale Allokation der Ressourcen zu jedem Zeitpunkt) und dynamischer Hinsicht (optimales, durch dynamische Fortschrittsprozesse generiertes Wirtschaftswachstum). Dem Staat erwachsen vielfältige allokationspolitische Aufgaben: Zu erwähnen ist nicht nur die effiziente Bereitstellung öffentlicher Güter. Der Staat hat darüber hinaus zu gewährleisten, dass die Markt- bzw. Wettbewerbsmechanismen funktionsfähig sind und damit die Bereitstellung der privaten Güter allokationsoptimal erfolgt. Beeinträchtigung des funktionsfähigen Wettbewerbs ergeben sich nicht nur als Folge von privater Marktmacht, sondern vor allem dadurch, dass der Staat (bewusst oder unbewusst) das Wirksamwerden der Marktkräfte suspendiert oder limitiert (z. B. wettbewerbspolitische Ausnahmebereiche, Gestaltung der Arbeitsmarktordnung, Beeinträchtigungen des Marktmechanismus infolge nicht-allokationsneutraler Steuersysteme). Allokationspolitische Aufgaben erwachsen dem Staat aber auch durch die Existenz externer Effekte (Beispiel: Umweltpolitik) .

Die zentrale Aufgabe der Allokationspolitik besteht darin, den Marktmechanismus gegen Beschränkungen zu schützen, um so die Flexibilität und Anpassungsfähigkeit der Märkte sicherzustellen. Allokationspolitik ist folglich an erster Stelle "offensive Marktpolitik". Allokationspolitik hat aber auch eine stabilisierungspolitische Dimension: Je besser die Marktmechanismen auf den Güter- und Faktormärkten ihre Wirkungen entfalten, je ausgeprägter die Wachstumsdynamik einer Volkswirtschaft, um so geringer wird tendenziell der Bedarf für (korrigierende) staatliche Stabilisierungsinterventionen.

2.2 Distributionspolitik: "Humanisierung" der Marktwirtschaft durch Sozial- und Verteilungspolitik

Die Sicherung der Effizienz der Marktwirtschaft ist nur notwendige, nicht jedoch hinreichende Bedingung für die Erreichung eines sozialökonomischen Wohlfahrtsoptimus. Die distributiven Ergebnisse, die sich als Folge des marktwirtschaftlichen Allokationsmechanismus einstellen, können von den Bürgern als "ungerecht" oder "unsozial" empfunden werden. Im Zweifel wird dann die marktwirtschaftliche Ordnung insgesamt abgelehnt . Die staatliche Gestaltung von Marktwirtschaften zielt daher in der Realität immer auch darauf ab, diese durch geeignete Maßnahmen der Sozial- und Verteilungspolitik zu "humanisieren". Hierdurch soll den gesellschaftlichen Postulaten der "sozialen Gerechtigkeit", des "sozialen Friedens" und der "sozialen Sicherheit" genüge getan werden. Stellenwert und konkrete Ausgestaltung der Sozial- und Verteilungspolitik werden geprägt von den in der Gesellschaft vorherrschenden Wertvorstellungen.

Allokationspolitik einerseits und Sozial- und Verteilungspolitik (Distributionspolitik) andererseits stehen zueinander in einer Trade-off-Beziehung: ein Mehr an Umverteilung und sozialer Sicherung muß möglicherweise mit einem Weniger an (statischer und dynamischer) allokativer Effizienz erkauft werden. Die Opportunitätskosten des Mehr an sozialer Sicherung und sozialer Gerechtigkeit sind eine geringe Wettbewerbsfähigkeit und ein geringerer Wohlstandszuwachs in der Volkswirtschaft. Die systemkonforme Verzahnung der Sozial- und Verteilungspolitik mit der an Effizienzzielen ausgerichteten Allokationspolitik zählt zu den umstrittensten Fragen der staatlichen Gestaltung der Marktwirtschaft .

2.3 Stabilisierungspolitik: Stabilisierung der Marktwirtschaft

Der dritte Aufgabenbereich, nämlich derjenige der Stabilisierungspolitik, ist relativ jung. Seit der tiefen Depression von 1929 - 1932, spätestens seit Erscheinen der "General Theory" von John Maynard Keynes, wird dem Staat über die Allokations- und Distributionsfunktion hinaus die Aufgabe zugewiesen, das Marktsystem zu stabilisieren. Postkeynesianer weisen dem Staat insbesondere eine beschäftigungspolitische Verantwortung zu .

2.3.1 Stabilisierungspolitik im Konflikt zwischen allokativen Erfordernissen und sozialpolitischer Verpflichtung

Stabilisierungspolitik hat – umfassend interpretiert – eine allokative und eine distributive Komponente. Eine primär dem Ziel der allokativen Effizienz verpflichtete Stabilisierungspolitik soll – wie erwähnt - als "allokationsorientierte Stabilisierungspolitik", eine an sozialen Sicherungszielen ausgerichtete Stabilisierungspolitik dagegen als "sicherungsorientierte Stabilisierungspolitik" bezeichnet werden. So interpretiert ist "Stabilisierung" integraler Bestandteil der Allokationspolitik einerseits bzw. der Distributionspolitik andererseits. Es ist daher durchaus konsequent, dass H. Luckenbach neben der Allokationsaufgabe und der Distributionsfunktion des Staates die "Stabilisierungsaufgabe" nicht als einen eigenen Aktivitätsbereich der Wirtschaftspolitik benennt .

2.3.2 Allokationseffizienz und Stabilisierung

Wirtschaftliches Wachstum ist immer mit Strukturwandel verbunden . Die reibungslose Bewältigung des strukturellen Wandels ist geradezu die Voraussetzung für wirtschaftliches Wachstum. In der Marktwirtschaft wird der Strukturwandel über den Mechanismus der relativen Preise gesteuert; der Vollzug des Strukturwandels ist insofern Aufgabe des marktwirtschaftlichen Selbststeuerungsmechanismus. Sind die Güter- und Faktormärkte nicht voll funktionsfähig, stellen sich also nicht permanent die markträumenden Güter- und Faktorpreise ein, so kommt es zu Rigiditäten im strukturellen Anpassungsprozeß. Gesamtwirtschaftliche und strukturelle Instabilitäten sind in der Marktwirtschaft letztlich Folge einer unzureichenden Flexibilität der Güter- und Faktorpreise und Folge einer unzureichenden Mobilität der Produktionsfaktoren: ein hoher Grad an mikroökonomischer Flexibilität korrespondiert mit einem hohen Grad an makroökonomischer Anpassungsfähigkeit und makroökonomischer Stabilität.

Die Aufgabe einer "allokationsorientierten Stabilisierungspolitik" muss folglich darin bestehen, die Anpassungsfähigkeit des Marktsystems derart zu erhöhen, dass die Reallokation der Produktionsfaktoren und der Strukturwandel möglichst reibungslos vollzogen werden. Die Erhöhung der Anpassungsflexibilität der Marktwirtschaft verringert zugleich auch deren Stabilisierungsbedarf. Allokationsorientierte Stabilisierungspolitik ist folglich primär an den Ursachen der Instabilitäten ausgerichtet, sie ist Kausaltherapie.

2.3.3 Soziale Sicherung und Stabilisierung

In der politisch-ökonomischen Praxis hat Stabilisierungspolitik eine ausgeprägte sozialpolitische bzw. distributive oder defensive Komponente. Ökonomischer und gesellschaftlicher Wandel hat nämlich die typischen Charaktereigenschaften eines "öffentlichen Gutes": Der Nutzen des strukturellen Wandels kommt der Gesellschaft insgesamt in Form einer höheren Wachstumsdynamik und in Form einer geringeren Krisenanfälligkeit des ökonomischen Systems zugute; der Nutzen des strukturellen Wandels ist also eine makroökonomische Kategorie . Die Kosten des Wandels sind dagegen von einzelnen Wirtschaftssubjekten zu tragen, also seitens der Unternehmer bzw. deren Kapitaleigner in Form von Kapitalvernichtung und/oder seitens der Arbeitnehmer in den unter Anpassungsdruck geratenen Branchen, Berufen und/oder Regionen, in Form als sozial "unbillig" empfundener Anpassung - bis hin zum völligen Verlust des Arbeitsplatzes. Die individuelle Betroffenheit auf der Mikroebene führt in der Realität zu dem (verständlichen) Versuch, den strukturellen Wandel zu verlangsamen und Besitzstände zu verteidigen. Hier setzt die sicherungsorientierte Stabilisierungspolitik an. Die In-die-Pflichtnahme des Staates für sicherungsorientierte Stabilisierungsaufgaben ist mithin Folge des Versagens der Allokationspolitik.

Sicherungsorientierte Stabilisierungspolitik zielt mithin nicht primär auf die Beseitigung der Ursachen von Instabilitäten, sondern auf die Kompensation der mit Instabilitäten einhergehenden unerwünschten sozialen oder distributiven Begleiterscheinungen. In diesem Sinne ist sie eher statischer und strukturkonservierender Natur. Sie zielt auf die Symptome, nicht jedoch auf die dahinterliegenden Ursachen der Fehlentwicklungen. Zu verweisen ist in diesem Zusammenhang auf das postkeynesianische Verständnis von Stabilisierungspolitik. Sie stellt ja letztlich die Zusicherung der wirtschaftspolitischen Akteure dar, Krisen jederzeit entgegenzusteuern und die mit Krisen einhergehenden sozialen Folgen von den Betroffenen fern zu halten. Zu verweisen ist aber auch auf die vielfältigen defensiven Vorschläge zur Bewältigung des Beschäftigungsproblems. Sie reichen von der Umverteilung eines (vermeintlich) bestehenden Arbeitsvolumens, über die Verringerung der wöchentlichen oder jahresdurchschnittlichen Arbeitszeit bis zur Rationierung von Überstunden oder die Frühverrentung älterer zu Gunsten jüngerer Arbeitnehmer. Dabei wird vielfach verkannt, dass der "Arbeitsmarkt keine Veranstaltung (ist), in der zusätzliche Personen nur dann hineinkönnen, wenn andere das Lokal vorher verlassen haben . Entsprechendes gilt aber auch für Versuche, durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Lohnsubventionierungen die Beschäftigungsprobleme zu lösen.

Sicherungsorientierte Stabilisierungspolitik weist allerdings möglicherweise vergleichbare Konflikte zur Allokationspolitik auf, wie die Sozial- und Verteilungspolitik: der "Beruhigung" bzw. "Stabilisierung" der ökonomischen Entwicklung durch symptomtherapeutische Maßnahmen, sind als Opportunitätskosten die Verringerung der mikroökonomischen Anpassungsfähigkeit und die dadurch bewirkte Verringerung der dynamischen Effizienz der Volkswirtschaft gegenüberzustellen . Die Auseinandersetzung um die adäquate Ausgestaltung der Stabilisierungspolitik ist insofern vergleichbar mit der Kontroverse um die systemkonforme Ausgestaltung der Sozial- und Verteilungspolitik in der Marktwirtschaft. Es handelt sich letztlich um eine Auseinandersetzung zur Frage des relativen Gewichts der gesellschaftlichen Ziele "Effizienz" versus "soziale Sicherheit". Politisch ist die Kontroverse zwischen "Allokationspolitikern" einerseits und "Sicherungspolitikern" andererseits nach wie vor weiterhin offen.

In wirtschaftstheoretischer Hinsicht läuft die Frage letztlich auf das von E. S. Phelps aufgeworfene Problem der adäquaten mikrotheoretischen Fundierung der makroökonomischen Theorie und damit auf die Frage der adäquaten Fundierung der makroökonomischen Politik hinaus . Das Problem der Theoriebildung ist allerdings zirkulär: Es geht nämlich nicht nur um die mikroökonomische Fundierung der makroökonomischen Theorie auf der Basis gegebener mikroökonomischer Verhaltensweisen, sondern auch um die Rückwirkungen makroökonomischer Politik auf das mikroökonomische Verhalten selbst.

 

3 Sicherungsorientierte Stabilisierungspolitik und dynamische Effizienz

3.1 Rechtliche Institutionalisierung der sicherungsorientierten Stabilisierungskonzeption

Die Wirtschaftspolitik der sechziger und der siebziger Jahre wurde entscheidend von der postkeynesianischen Stabilisierungskonzeption geprägt. Das Konzept basiert auf der Vorstellung einer optimalen Verknüpfung der Lenkungselemente Markt und Plan: Die Steuerung der Mikrorelationen sollte ausschließlich den Marktkräften überantwortet bleiben. Aufgabe des Staates sei es lediglich, die makroökonomischen Nachfrageaggregate antizyklisch zu beeinflussen . Damit wird letztlich unterstellt, dass Wirtschaftspolitik auf der Makroebene möglich ist und dass diese keine negativen Auswirkungen auf das mikroökonomische Verhalten und auf die strukturellen, institutionellen und politischen Rahmenbedingungen des Systems hat.

Die im wesentlichen auf J. M. Keynes - genauer, auf die Postkeynesianer - zurückzuführende Konzeption wurde 1967 in der Bundesrepublik Deutschland im "Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft" (StWG) rechtlich verankert. Es kommt nicht von ungefähr, dass die Implementation postkeynesianischer Stabilisierungsvorstellungen in der westlichen Welt vor allem auf die Initiative der Demokraten in den USA und der Sozialdemokraten in Westeuropa bzw. Deutschland zurückzuführen war. Das postkeynesianische Weltbild entsprach den freiheitlich-sozialistischen Vorstellungen eines durch den demokratisch legitimierten Staat gesteuerten Marktsystems in besonderer Weise. Marktversagen solle - so die Vorstellung - durch einen effizienten staatlichen "Globalsteuerungsinterventionismus" korrigiert werden. Zudem nehmen die Ziele der sozialen Gerechtigkeit, des sozialen Friedens und der Humanität - Vollbeschäftigung ist ja zentraler Bestandteil einer sozialen Sicherungskonzeption - im Zielkatalog der freiheitlichen Sozialisten einen hohen Rang ein. Die Verankerung des Beschäftigungsziels im Stabilitäts- und Wachstumsgesetz der Bundesrepublik Deutschland ist konsequenterweise auf diese Symbiose von postkeynesianischem Denken und (sozial-)demokratischen Wertvorstellungen zurückzuführen.

Vollbeschäftigungssicherung ist seither rechtlich als "staatliche" und nicht mehr primär tarifpolitische Aufgabe verankert. Damit wurde in das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz eine Rollenverteilung aufgenommen und in den sechziger und siebziger Jahren auch praktisch vollzogen, die neoliberalen Vorstellungen diametral entgegen läuft .

Die postkeynesianische Sicht der Trennung von Makro- und Mikrorelationen ist jedoch letztlich statischer und ahistorischer Natur. Es ist zumindest fragwürdig, ob die in weiten Teilen der Makroökonomie gemachte Annahme einer stabilen internen Struktur des Systems - in Form stabiler Verhaltensweisen, stabiler Erwartungen und unveränderter institutioneller Rahmenbedingungen - die adäquate Methode zur Analyse des Wirtschaftsprozesses in seiner ganzen Breite und in seiner historischen Dynamik ist. Hierauf hat J. A. Schumpeter schon früh aufmerksam gemacht: Die herrschenden Verhaltensweisen, institutionellen und politischen Ausgangsbedingungen sind stets das Produkt historischer Prozesse und Entscheidungen, die unterstellten "Verhaltensgesetze" sind bestenfalls temporäre empirische Regelmäßigkeiten. Es ist durchaus möglich, daß ein Teil der Wachstums- und Beschäftigungsprobleme, denen wir uns heutzutage gegenübersehen, auch Folge einer symptomtherapeutischen Stabilisierungspolitik in der Vergangenheit ist. Das Wissen um die Funktionsweise des Systems ermöglicht zwar einerseits dessen vorübergehende Steuerung; diese Steuerung ist jedoch andererseits auch Ursache für die veränderten Funktionsbedingungen des Systems selbst und damit letztlich Ursache für das Versagen einer ursprünglich durchaus "erfolgreichen" Steuerungskonzeption . Der Rückzug der Keynesianer auf die simplifizierenden Verkürzungen von Lange, Klein, Hicks und Hansen und die "Weiterentwicklungen" in der politisch-ökonomischen Praxis der siebziger Jahre beraubte die Keynesische Theorie auch ihrer ursprünglich politischen Dimension.

3.2 Makrostabilisierung und mikroökonomisches Verteilungsverhalten

Das zentrale Problem einer am Vollbeschäftigungsziel orientierten Stabilisierungspolitik ist deren einkommenspolitische Flankierung. Die Erfahrung lehrt, dass staatliche Vollbeschäftigungspolitik zur Destabilisierung der Verteilungsauseinandersetzungen führen kann, mit der Folge langfristig negativer Auswirkungen auf die allokative Effizienz und negativer Konsequenzen für Wachstum und Beschäftigung.

Zu Recht betont S. Borner, dass das Inflationsphänomen der siebziger Jahre gerade erst aus der Anwendung einer anfänglich durchaus erfolgreichen Steuerungskonzeption erwachsen ist . Die in der Rezession von 1967 (tatsächlich oder vermeintlich) unter Beweis gestellte Fähigkeit des Staates zur Krisenbewältigung hat letztlich erst - im Verbund mit der politischen Zusicherung, jederzeit Krisen entgegenzusteuern - zu den Fehlentwicklungen geführt, die seit Beginn der siebziger Jahre, zuerst in Form von Inflation und später in Form zunehmender Arbeitslosigkeit, zu verzeichnen waren. Die Verteilungsauseinandersetzungen begannen sich völlig anders zu vollziehen als vor der Anwendung des postkeynesianischen Konzepts. Die Marktmechanismen wurden weitgehend durch "Machtmechanismen" ersetzt - und zwar sowohl auf den Gütermärkten als auch auf dem Arbeitsmarkt. Inflation wurde zum "sozialen Besänftiger" im Verteilungskampf . Verwiesen sei nur auf die angesichts der staatlichen Vollbeschäftigungsgarantie weitgehend risikolosen Verteilungsauseinandersetzungen der späten sechziger und frühen siebziger Jahre .

Tatsache ist, dass die expansiven Maßnahmen in zunehmendem Maße in Preis- und Lohnsteigerungseffekten verpufften und kaum noch reale Mengeneffekte bewirkten. Erst mit dem Konzeptionswechsel zu einer allokationsorientierten Stabilisierungspolitik ("Angebotspolitik") Anfang der achtziger Jahre in Deutschland konnte der "Teufelskreis der Inflationsgewöhnung" durchbrochen werden .

Die Notwendigkeit, das Konzept der Globalsteuerung durch Einkommenspolitik zu flankieren, wurde theoretisch bereits früh erkannt , in den meisten Ländern ist diese Flankensicherung der Stabilisierungspolitik jedoch nicht erfolgreich gewesen; das gilt auch hinsichtlich "konzertierter Aktionen", "runder Tische", "Bündnisse für Arbeit" oder ähnlicher institutionalisierter Gesprächsrunden von Regierung, Gewerkschaften und Spitzenverbänden der Wirtschaft in Deutschland . Der Wunsch nach "Bündnissen" resultiert aus der weit verbreiteten Vorstellung, politische Entscheidungen nach Möglichkeit im Konsens zu treffen. Die Gefahr ist nicht von der Hand zu weisen, dass sich derartige "Bündnisse" gegen diejenigen richten, die nicht an der korporatistischen Veranstaltung teilnehmen (z. B. die Arbeitslosen) und dass sie sich zum Hemmschuh für grundlegende Reformen entwickeln. Korporatistische Ordnungselemente passen eigentlich nicht in eine Marktwirtschaft.

3.3 Strukturelle Verhärtungen als Folge sicherungsorientierter Stabilisierungspolitik

Ein zweites, mit dem Verteilungskampfproblem zusammenhängendes Phänomen, war die Erfahrung, daß die postkeynesianische Konzeption einer strukturellen Verkrustung Vorschub leistete. Die Frage, ob sich der strukturelle Wandel beschleunigt oder verlangsamt hat, wird zwar durch die empirische Wirtschaftsforschung nicht einhellig beantwortet; speziell in den siebziger und frühen achtziger Jahren überwogen jedoch diejenigen Einschätzungen, die eine Reduktion der Strukturänderungsgeschwindigkeit diagnostizierten. Bereits im Jahresgutachten 1976/77 hatte sich der Sachverständigenrat diese These ausdrücklich zu eigen gemacht und die Schlussfolgerung gezogen, dass die verlangsamte Anpassung an den strukturellen Wandel auch zur Verringerung der gesamtwirtschaftlichen Dynamik und zum Anstieg der Arbeitslosigkeit beigetragen habe . Der langjährige Vorsitzende des Sachverständigenraten, H. Giersch, prägte in diesem Zusammenhang das Schlagwort der "Eurosclerose" . Ob und inwieweit die Verlangsamung des Strukturwandels, ob und inwieweit die Verringerung der dynamischen Flexibilität der Volkswirtschaft, auf die praktizierte Globalsteuerung zurückzuführen ist, dürfte sich empirisch wohl kaum eindeutig zuordnen lassen; dazu sind die Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge zu vielschichtig.

Eine der zentralen Schwächen der postkeynesianischen Sichtweise besteht sicherlich darin, dass die hoch aggregierte Analyseebene dazu verführt, Strukturprobleme nicht zur Kenntnis zu nehmen. Die makroökonomische Politik ist damit latent der Gefahr ausgesetzt, die allokative Effizienz des Systems und den strukturellen Wandel aus dem Blickfeld zu verlieren.

In der Praxis ist postkeynesianische Stabilisierungspolitik jedoch keineswegs nur Makropolitik. Postkeynesianische Wirtschaftspolitik ist, wie dargelegt, von der Intention her soziale Sicherungspolitik. Sie ist primär darauf ausgerichtet, die bestehenden Kapazitäten optimal auszulasten - und zwar global wie strukturell. Das postkeynesianische Paradigma fördert das ohnehin latent vorhandene Erhaltungsdenken. Interpretiert man die postkeynesianische Steuerungskonzeption als eine Art makroökonomische Subventionspolitik (der Sachverständigenrat sprach in seinem Jahresgutachten 1981/82 von einer "Politik der Geschenke" ), so lassen sich unschwer Bezüge zur regionalen und sektoralen Subventionspolitik und zum außenwirtschaftlichen Protektionismus herstellen. Auch die regionale oder sektorale Wirtschaftspolitik dient, wie die Erfahrung lehrt, vornehmlich der Sicherung bestehender Arbeitsplätze, nur bedingt jedoch der Anpassung der Kapazitäten an geänderte Marktbedingungen und an den technologischen Wandel.

Makro- und mesoökonomische Stabilisierungspolitik fördert folglich tendenziell den strukturellen Immobilismus. Die Notwendigkeit des strukturellen Wandels wird politisch und ökonomisch-instrumentiell verdrängt. Eine ideale kapazitätskonforme Nachfragesteuerung ist zwar in der Praxis kaum möglich, dazu ist die staatliche Nachfrage auf ein zu enges Aktivitätsfeld begrenzt, gleichwohl ist zu beobachten, dass die konjunkturpolitischen Maßnahmen immer wieder auch mit Blick auf die Erfordernisse einzelner Branchen und Regionen begründet worden sind. In der Praxis besteht zudem, bedingt durch den steigenden politischen Problemdruck, ohnehin eine Tendenz zur Sektoralisierung oder Regionalisierung der Wirtschaftspolitik.

Der Versuch, mittels symptomtherapeutischer Maßnahmen die Wirtschaftssubjekte vor Einkommens- und Beschäftigungskrisen zu bewahren, hat also möglicherweise weitreichende negative Konsequenzen für die adaptive Anpassungsfähigkeit und die innovative Dynamik des Marktsystems.

3.4 Zur allokativen Funktion von Krisen in der Marktwirtschaft

Mit dem voranstehenden Problemkomplex ist letztlich die Frage nach der Funktion von Krisen in der Marktwirtschaft aufgeworfen . Krisen sind aus Sicht einer sicherungsorientierten Stabilisierungskonzeption "Fehlentwicklungen", die es zu bekämpfen gilt. Von einer stetigeren und krisenfreieren Entwicklung erhoffen sich die Postkeynesianer nicht nur die Verringerung der aktuellen sozialpolitischen Probleme, sondern auch eine Verbesserung der Rahmenbedingungen für eine beschleunigte Investitionstätigkeit und die raschere Durchsetzung des technischen Fortschritts.

Aus evolutionstheoretischer Sicht sind Krisen dagegen - verwiesen sei auf J. A. Schumpeter , A. Spiethoff und F. A. von Hayek - notwendige Prozesse einer "schöpferischen Zerstörung". Krisen sind so gesehen erwünschte "Reinigungsprozesse". Für G. Mensch sind sie sogar das auslösende Element für einen neuen Innovations- und Wachstumsschub . Seiner Einschätzung nach kommt die geballte Durchsetzung von technologischen Basisinnovationen immer erst dann in Gang, nachdem die Wirtschaft in eine tiefgreifende Krise geraten ist. Auch der Sachverständigenrat weist bereits in seinem Jahresgutachten 1967/68 auf die "reinigende und damit wachstumsfördernde Funktion" von Krisen hin . Die Entwicklung in den neunziger Jahren in Deutschland scheint Beleg für diese These zu sein.

Krisen sind so gesehen erforderlich, um dem allgegenwärtigen Drang zur Immobilität, zur reinen Verteidigung nicht mehr entwicklungsfähiger Strukturen, zu durchbrechen und den Weg zur Entfaltung der bis dahin unterdrückten Kreativkräfte frei zu machen. Folgt man dieser evolutorischen und institutionenaufbrechenden Sicht des Krisenphänomens, so führt die Vermeidung von Krisen durch eine sicherungsorientierte (Stabilisierungs-)Politik zur Verringerung der wirtschaftlichen Dynamik und - da Krisenbekämpfung de facto mit der Erhaltung alter Strukturen einhergeht - zu einer um so krisenanfälligeren wirtschaftlichen Entwicklung, die, mit M. Olson, letztendlich in den "Niedergang von Nationen" mündet . Je erfolgreicher die symptomtherapeutische Stabilisierungspolitik ist, um so langsamer wird auch die Anpassung an den strukturellen Wandel vollzogen und um so eher erlahmen die dynamischen Wachstumskräfte. Das daraus resultierende Syndrom der Abschwächung der dynamischen Effizienz aus sozialen und politischen Gründen wird von Olson als "institutionelle Sklerose" bezeichnet. Ein Erklärungsansatz, der auch Angebotstheoretikern als Begründung für die anhaltende Arbeitslosigkeit dient.

 

4 Elemente einer allokationsorientierten Stabilisierungspolitik

4.1 Neue Rollenverteilung

Ziel der Stabilisierungspolitik muß es sein, den Stabilisierungsbedarf durch kausaltherapeutische Maßnahmen zu verringern. Stabilisierungspolitik ist daher in erster Linie Allokationspolitik. Ziel ist die Gewährleistung der statischen und dynamischen Effizienz des Marktsystems. Stabilisierungspolitik sollte also primär allokationsorientierte Stabilisierungspolitik, sollte "Mikrostabilisierungspolitik" sein. Der sicherungsorientierten Stabilisierungspolitik kommt demgegenüber nur eine subsidiäre Rolle zu. Auf ad-hoc-Interventionen sollte so weit als sozialpolitisch verantwortbar verzichtet werden.

Wie erwähnt, liegt der Schwerpunkt einer derartigen allokationsorientierten Stabilisierungspolitik in der Sicherung der Funktionsfähigkeit der Marktkräfte. Den Marktmechanismen wird die entscheidende Stabilisatorrolle zugewiesen. Korrigierende politische Interventionen haben in den Hintergrund zu treten. Nach den Vorstellungen des Sachverständigenrates übernimmt der Staat in diesem Konzept einer neuen Rollenverteilung ("Reassignment") auch keine unmittelbare prozesspolitische Verantwortung mehr für die Sicherung eines hohen Beschäftigungsstandes. Er hat lediglich die (ordnungspolitischen) Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass mehr Beschäftigung möglich wird . Zentrale Bausteine des Konzepts bilden die Gleichgewichtshypothese (funktionsfähige Märkte sichern die Stabilität des Marktsystems), das Saysche Theorem ("das Angebot schafft seine Nachfrage"), Schumpeters Theorie der wirtschaftlichen Entwicklung ("Initiierung schöpferischer Zerstörungsprozesse durch "Pionierunternehmer") und das Laffer-Theorem (Verringerung der Disincentives des herrschenden Abgabensystems).

4.2 Stetigkeit und "Credibility" als Elemente allokationsorientierter Stabilisierungspolitik

An erster Stelle steht die Verstetigung der Wirtschaftspolitik selbst, also die Stabilisierung des wirtschaftspolitischen Rahmens, die "Konstanz der Wirtschaftspolitik" gemäß W. Eucken . Diese Forderung folgt allerdings nicht nur ordoliberaler bzw. neoklassischer Tradition, sie entspricht auch der Tradition von J. M. Keynes. Keynes selbst hat ja gerade die Instabilität des Wirtschaftsprozesses auf unsichere Zukunftserwartungen und auf die daraus resultierenden Schwankungen der Investitionstätigkeit und der Geldnachfrage zurückgeführt. In dieser Hinsicht bleibt die postkeynesianische Standardversion besonders weit hinter Keynes' Werk zurück.

Aufgabe der Wirtschaftspolitik ist es also, für einen positiven "state of confidence" , so Keynes, bzw. für "credibility" im Sinne von W. Fellner Sorge zu tragen. Zwar läßt sich die allgemeine Unsicherheit bezüglich der künftigen ökonomischen und gesellschaftlichen Entwicklung durch keine Form der Wirtschaftspolitik beseitigen, reduzierbar ist jedoch die Marktunsicherheit . Marktunsicherheit ergibt sich zum einen aus der Unsicherheit über das Verhalten anderer Marktpartner - diese Unsicherheit dürfte sich ebenfalls nur bedingt reduzieren lassen, zumindest dann, wenn Preismeldestellen, Investitionskartelle und andere Formen der ex ante-Koordination nicht ins Kalkül gezogen werden . Marktunsicherheit resultiert jedoch zum anderen aus der Unsicherheit hinsichtlich des Verhaltens der Wirtschaftspolitik. Die wirtschaftspolitischen Akteure sind daher aufgerufen durch Stetigkeit und Berechenbarkeit des Handelns ihren Teil zur Verringerung der Marktunsicherheit beizutragen. Bedenkt man im übrigen, dass prozyklische Wirtschaftspolitik eher die Regel und antizyklisches konjunkturgerechtes Verhalten eher die Ausnahme ist, so erscheint die Forderung nach Stetigkeit ohnehin geboten. Gemessen am realen (faktisch eher prozyklischen) Verhalten von Bund, Ländern und Gemeinden handelt es sich hierbei um eine sehr anspruchsvolle Forderung.

Stetige und berechenbare Wirtschaftspolitik bedeutet jedoch nicht nur Verstetigung der Finanzpolitik und die strikte Konsolidierung der öffentlichen Haushalte, sondern auch konsequent stabilitätskonforme Geldpolitik. Der Geldwert sollte nicht zur Disposition derer stehen, die im Umverteilungsprozeß Verbesserungen der Verteilungspositionen anstreben. In diesem Sinne plädiert der Sachverständigenrat seit Jahrzehnte für eine konsequent stabilitätsorientierte Geldpolitik und damit für eine engere Verknüpfung von Fehlverhalten (der Privaten und/oder des Staates) und Sanktionen.. Inflation als "sozialer Besänftiger" ist kein adäquates Instrument zur Lösung der Verteilungsauseinandersetzungen. Preisniveaustabilität ist auch allokationspolitisch geboten. Sie ist Voraussetzung für das unverfälschte Funktionieren des Marktmechanismus. Die Credibility-Hypothese setzt auf die Notwendigkeit der Austrocknung der Inflationserwartungen durch eine streng potentialorientierte Geldpolitik, sei es auch um den Preis einer Stabilisierungskrise .

4.3 "Offensive Marktpolitik" als Element allokationsorientierter Stabilisierungspolitik

Die Steigerung der Anpassungsfähigkeit der Volkswirtschaft erfordert vor allem die Stärkung des Wettbewerbs auf den Gütermärkten. Dabei sollte der "kausaltherapeutischen Marktpolitik" der Vorzug vor einer ad hoc intervenierenden Wettbewerbspolitik gegeben werden. Eine auf die ex-post-Korrektur wettbewerbsbeschränkenden Verhaltens ausgerichtete Wettbewerbspolitik ist, wie die Missbrauchsaufsicht eindrucksvoll belegt, immer der Gefahr ausgesetzt, in einen Einzelfallinterventionismus mit praktisch nicht prognistizierbarem Ergebnis auszuufern . Ziel der "kausaltherapeutischen Wettbewerbspolitik" sollte es sein, die marktstrukturellen Bedingungen derart zu verbessern, dass mehr Wettbewerb möglich wird. Allokationsorientierte Stabilisierungspolitik ist aus dieser Sicht vor allem Marktöffnungs- bzw. Deregulierungspolitik, und zwar nicht nur auf den Güter-, sondern auch auf den Faktormärkten.

Deregulierung ist politisch allerdings doppelt problembehaftet. Es besteht nämlich ein Ungleichgewicht zwischen der Schaffung von Schutzzonen und deren Beseitigung. Bei der Einrichtung von Schutzzonen fallen für die Begünstigten regelmäßig konzentrierte Gewinne an, während für die Allgemeinheit nur verstreute und damit unmerkliche Verluste auftreten. Beim Abbau von Rentenpositionen ist es gerade umgekehrt: verstreuten Gewinnen für die Gesellschaft in Form einer (möglicherweise nur zögernd eintretenden) Erhöhung der Wachstumsdynamik stehen konzentrierte Verluste bei den Betroffenen gegenüber. Es ist nur zu verständlich, dass die negativ Betroffenen versuchen, sich gegen Deregulierungen und Marktöffnungen zu wehren . Deregulierungsfähig und -bedürftig sind allerdings nicht nur die Gütermärkte, sondern auch die Faktormärkte, also die Kapitalmärkte und insbesondere die Arbeitsmärkte .

4.4 Mehr Markt am Arbeitsmarkt

Hinsichtlich der Arbeitsmärkte sollten institutionelle Reformen darauf abzielen, gesamtwirtschaftlich unerwünschte Folgen des lohnpolitischen Bargaining-Prozesses den jeweiligen Verantwortungsträgern unmittelbarer als bisher zuzurechnen. Auch in der Lohnpolitik sollte daher das Prinzip der Internalisierung externer Effekte stärker zur Geltung kommen. Die Frage läuft letztlich darauf hinaus, wie gewährleistet werden kann, dass seitens der Tarifparteien Gleichgewichtslöhne vereinbart werden, die gewährleisten, dass auch die Arbeitslosen zu ihrem Recht kommen.

Die Jahresgutachten des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung durchzieht wie ein roter Faden die Forderung, die Arbeitsmarktordnung mehr auf die allokativen Erfordernisse auszurichten. Das zu einem erheblichen Teil durch die Arbeitsgerichtsbarkeit geprägte Regelwerk für Arbeit setzt für das Verhalten der Marktteilnehmer am Arbeitsmarkt offensichtlich zu enge Schranken. Mehr Flexibilität am Arbeitsmarkt muss vor allem zu Gunsten der Arbeitslosen erreicht werden. Zudem passt das ordnungspolitische Regelwerk am Arbeitsmarkt weniger denn je zu den sich wandelnden wirtschaftlichen Bedingungen. Insbesondere die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien erzwingen eine stärkere Dezentralisierung der Entscheidungen. Flexibilität und Anpassung an veränderte Bedingungen sind ein zwingendes Erfordernis um die Allokationsfunktion des Arbeitsmarktes wiederherzustellen. Mehr Flexibilität setzt die Bereitschaft der Tarifvertragsparteien voraus, neue Regelungen zu erproben. Dazu sind aber allokationspolitisch motivierte Änderungen des rechtlichen Regelwerkes unumgänglich.

 

5 Zusammenfassung und Schlußfolgerungen

Stabilisierungspolitik hat eine allokative und eine distributive Komponente. Speziell das postkeynesianische Konzept der Stabilisierungspolitik ist primär an sozialen Sicherungszielen orientiert, sie ist insofern eher symptomtherapeutischer Natur. Ein Mehr an sozialpolitisch motivierter Stabilisierung der Volkswirtschaft kann jedoch zu einem Weniger an dynamischer Effizienz führen. Stabilisierung kann insofern zur strukturellen Verhärtung in der Volkswirtschaft beitragen. Sie schafft sich dann möglicherweise erst ihren eigenen Stabilisierungsbedarf. Das Ziel der Stabilisierungspolitik sollte vor allem darin bestehen, den Stabilisierungsbedarf selbst zu verringern, und zwar dadurch, dass versucht wird, die mikroökonomische Flexibilität der Volkswirtschaft zu steigern. Allokationsorientierte Stabilisierungspolitik dient der Stärkung der Marktkräfte und der Anpassungsflexibilität des Systems.

Eine konsequent "allokationsorientierte Stabilisierungspolitik" wird allerdings den sozialen Sicherungsbedürfnissen der Menschen nicht immer gerecht. In einer parlamentarischen Demokratie stellt sie an die Politiker sehr hohe Anforderungen; denn diese bewerten die durch sicherungsorientierte Interventionen erhoffte Verbesserung der Wiederwahlchancen vielfach höher als die schleichende Verschlechterung der dynamischen Effizienz der Volkswirtschaft. Zudem muss konzediert werden, dass auch aus ökonomischer Sicht eine begrenzte "Subventionierung der Anpassung" an den Strukturwandel sinnvoll sein kann. Dies folgt ebenfalls aus dem Charakter des Strukturwandels als "öffentliches Gut" - allerdings nur dann, wenn die Sicherungspolitik nicht in eine permanente Erhaltungspolitik entartet. Wer wollte bestreiten, dass in einer Gesellschaft nicht nur die Sicherung der ökonomischen Effizienz, sondern auch die Erhaltung des sozialen Friedens eine zentrale Aufgabe der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik ist. Im Zweifel sollte aber kausaltherapeutischen Maßnahmen der Vorzug vor der Symptomtherapie gegeben werden.

 

Literatur

Arrow, K. J., Toward the Theory of Prince Adjustment, in: Abramowitz u.a. (Hrsg.), The Allocation of Economic Resources. Standford (1959).

Baily, M. N., Stabilization Policy and Private Economic Behavior, in: Brookings Papers on Economic Activity 1 (1978).

Bombach, G., John Maynard Keynes und die Krise Gegenwart, in: Bombach, G., Ramser, H. J., Timmermann, M. (Hrsg.), Wege aus der Stagnation. Basel (1983).

Borner, S., Versuch einer theoretischen und politischen Neuinterpretation der Einkommenspolitik, in: Schneider, H. K., Wittmann, W., Würgler, H. (Hrsg.), Stabilisierungspolitik in der Marktwirtschaft, zweiter Halbband. Berlin (1975).

Bronfenbrenner, M., Some Neglected Implication of Secular Inflation, in: Kuribara, K. K. (Hrsg.), Post-Keynesian Economics, London (1955).

Claasen, S., Die Flexibilität der volkswirtschaftlichen Produktionsstruktur. Göttingen (1966).

Debreu, G., Theory of Value - An Axiomatic Analysis of Economic Equilibrium. New York (1959).

Eucken, W., Grundsätze der Wirtschaftspolitik. 6. Aufl., Tübingen (1990). (1. Aufl. 1952)

Fautz, W., Verteilungskampfhypothesen der Inflation. Eine kritische Übersicht, in: Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, H. 114 (1978). Streichen

Fellner, H., In Defense of the Credibility Hypothesis, in: American Economic Review (1982).

Fellner, W., Essays in Contemporary Economic Problems. Disinflation. Washington und London (1984).

Gahlen, B., Strukturpolitik und soziale Marktwirtschaft, in: Issing, 0. (Hrsg.), Zukunftsprobleme der Sozialen Marktwirtschaft. Berlin (1981).

Giersch, H., Konjunktur- und Wachstumspolitik in der offenen Wirtschaft. Allgemeine Wirtschaftspolitik, Zweiter Band. Wiesbaden (1977).

Giersch, H., Eurosclerosis, Kieler Diskussionsbeiträge 112, Kiel (1985)

Goßner, A., Stagflation, Verteilungskonflikt und Stabilisierungspolitik. Tübingen (1985).

Herzina, K., Wirtschaftliches Wachstum, Strukturwandel und Wettbewerb, Berlin 1981

Herdzina, K., Wettbewerbspolitik. 5. Aufl., Stuttgart, New York (1999a).

Herdzina, K., Einführung in die Mikroökonomik, 6. Aufl., München (1999b)

Keynes, J. M., The General Theory of Employment, Interest and Money. London, New York (1936).

Kirsch, G., Ordnungspolitik als Gegenstand der politischen Auseinandersetzung, in: Issing, 0. (Hrsg.), Zukunftsprobleme der Sozialen Marktwirtschaft. Berlin 1981, S. 255ff. (1983).

Kirsch, G., Strukturpolitik - Ursache oder Therapie gesellschaftlicher Sklerose?, Internationales Institut für Management und Verwaltung IIMV Strukturpolitik, discussion papers, IINVIP Nr. 7 (1985).

Leijonhufvud, A., What would have Keynes Thought of Rational Expectations, in: Worswick, D., Trevithick, j. (Hrsg.), Keynes and the Modern World. Cambridge (1983).

Luckenbach, H., Theoretische Grundlagen der Wirtschaftspolitik. München (1986).

Mestmäcker, J., Der verwaltete Wettbewerb. Tübingen (1984).

McCallum, J., Policy "Credibility" and Economic Behavior, in: Journal of Postkeynesian Economics 6 (1983).

Mensch, G., Das technologische Patt, Innovationen überwinden die Depression. Frankfurt a.M. (1975).

Musgrave, R. A., Finanztheorie. Tübingen (1969).

Mussel, G. u. J. Pätzold, Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 3. Aufl., München 1998

Olson, M., Aufstieg und Niedergang von Nationen. Ökonomisches Wachstum, Stagflation und soziale Starrheit. 2. Aufl., Tübingen (1991).

Pätzold, J., Stabilisierungspolitik im Konflikt zwischen sozialpolitischer Verantwortung und Sicherung der dynamischen Effizienz. Jahrb. f. Nationalök. u. Stat., Bd. 205/3, Stuttgart 1988

Pätzold, J., Soziale Marktwirtschaft. Konzeption, Entwicklung, Zukunftsaufgaben, 6.aufl., Ludwigsburg 1994

Pätzold, J., Stabilisierungspolitik. Grundlagen der nachfrage- und angebotsorientierten Wirtschaftspolitik. 6. Aufl., Bern und Stuttgart (1998).

Phelps, E. S. et al. (Hrsg.), Microeconomic Foundations of Employment and Inflation Theory. London u.a. (1970).

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, diverse Jahresgutachten.

Scharpf F. W., Sozialdemokratische Krisenpolitik in Europa. Frankfurt, New York (1987).

Schiller, K., Preisstabilität durch globale Steuerung der Marktwirtschaft. Tübingen (1966).

Schmidbauer, H., Allokation, technischer Fortschritt und Wettbewerbspolitik. Tübingen (1974).

Schumpeter, J. A., Theorie der wirtschaftlichen Entwicklung. Eine Untersuchung über Unternehmensgewinn, Kapital, Kredit, Zins und Konjunkturzyklus. 9. Aufl., Berlin (1997), (Original 1911).

Spahn, H. P., Die Stabilitätspolitik des Sachverständigenrates. Zur Abhängigkeit ökonomischer Paradigmawechsel von wirtschaftspolitischen Handlungsalternativen. Frankfurt und New York (1979).

Spieker, M., Legitimationskrise des Sozialstaates. Bern und Stuttgart (1986).

Starbatty, J., Zur Rollenverteilung in der Konjunkturpolitik, in: ORDO 35 (1984).

Tobin, J., Unemployment in the 1980s Macroeconornic Diagnosis and Prescription, in: Pierre, A. (Hrsg.), Unemployment and Growth in Western Economies. New York (1984a).

Tobin, J., After Disinflation, Then What?, in: Cornwall, J. (Hrsg.), After Stagflation. Alternatives to economic decline. Oxford (1984b).

seit_anf.gif (1029 Byte)