Textauszug aus
Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, JG 1997/98 zur wirtschaftspolitischen Konzeption des Sachverständigenrates"

back.gif (1223 Byte)

Angebotsorientierung: Zur wirtschaftspolitischen Konzeption des Sachverständigenrates

292. Die unbefriedigende gesamtwirtschaftliche Entwicklung, vor allem mit Blick auf den Arbeitsmarkt, hat in jüngster Zeit Zweifel an der Angemessenheit einer angebotsorientierten Wirtschaftspolitik aufkommen lassen, wie sie der Bundesregierung für die vergangenen fünfzehn Jahre zugeschrieben wird. In den Diskussionen darüber ist deutlich geworden, daß über die Inhalte einer angebotsorientierten Wirtschaftspolitik bisweilen wenig Klarheit besteht. Der Sachverständigenrat hat diese Konzeption beginnend mit dem Jahresgutachten 1976/77 entwickelt; sie ist im Lichte neuerer Erfahrungen immer wieder zu überprüfen, inhaltlich zu klären und weiterzuentwickeln. Dies dient der Formulierung und Vorgabe einer wirtschaftspolitischen Konzeption, ohne die die Politik über ein kurzfristiges Reagieren auf aktuelle Problemlagen und ein Kurieren an Symptomen nicht hinauskommen kann.

Verläßliche Rahmenbedingungen schaffen

293. Angebotsorientierte Wirtschaftspolitik beruht im wesentlichen auf dem Gedanken, daß die effiziente Nutzung der Ressourcen einer Volkswirtschaft am besten dadurch erreicht werden kann, daß private Anbieter die Felder erschließen, auf denen sie jetzt und vor allem in Zukunft mit Nachfrage rechnen können; damit werden zugleich die Voraussetzungen dafür geschaffen, daß Menschen Beschäftigung finden, Einkommen erzielen und Wohlstand gewinnen können. Hierzu bedarf es einer langfristig orientierten Wirtschaftspolitik, die verläßliche Rahmenbedingungen schafft. Der Blick richtet sich damit vor allem auf die Verbesserung der mikroökononomischen Investitionsbedingungen, es soll erreicht werden, daß unvermeidlicher Strukturwandel nicht zu Beschäftigungseinbußen führt vielmehr neue und zusätzliche Erwerbstätigkeit ermöglicht wird. Dies soll nicht an Hemmnissen scheitern, die dem Erschließen neuer Wachstumsbereiche entgegenstehen. Angebotsseitige Störungen, die solche Hemmnisse schaffen, sind einerseits solche, die den individuellen Ertrag des Wirtschaftens schmälern, vor allem die Aussicht auf künftige Erträge dämpfen, und andererseits solche, die die Fähigkeit beeinträchtigen, auf veränderte Bedingungen angemessen zu reagieren, im Ergebnis wird in jedem Fall die Neigung gemindert, innovativ tätig zu werden, zu investieren und Risiken zu tragen.

Nicht im Sinne dieser Konzeption liegen diskretionäre wirtschaftspolitische Eingriffe wie Subventionen, protektionistische Abschottung nach außen, Marktzugangsbeschränkungen, staatliche Lenkung unternehmerischer Entscheidungen, kurz das ganze Instrumentarium einer interventionistischen Industriepolitik, die zwar auf Stärkung der Angebotskräfte abzielt, dabei aber untemehmerische Eigenverantwortung in den Hintergrund drängt, womit in aller Regel strukturelle Fehlentwicklungen bereits vorprogrammiert sind. Dieser Weg einer Intervention auf der Angebotsseite wäre verfehlt; unerläßliche Erfolgsvoraussetzungen einer angebotsorientierten Wirtschaftspolitik sind Selbstverantwortung der Unternehmen und Wettbewerb.

Man schafft gute Angebotsbedingungen, indem man Anreize wirksam werden läßt und sie möglichst wenig durch Steuern und Abgaben beeinträchtigt, indem man bürokratische Regulierungen, die unternehmerische Tätigkeit hemmen, ständig kritischer Überprüfung unterwirft, indem man durch Privatisierung und Öffnung von Märkten möglichst weite Bereiche dem unternehmerischen Wettbewerb zugänglich macht. Vor allem aber: Private Investitionen sind zukunftsgerichtet; die Investoren müssen auf die Verläßlichkeit der durch die Wirtschaftspolitik gesetzten Rahmenbedingungen vertrauen können, auf das Stabilitätsversprechen der Geldpolitik, auf die Solidität der Finanzpolitik und die Berechenbarkeit der künftigen Belastung mit Steuern und Abgaben, ebenso auf eine Lohnpolitik, die dem Ziel eines hohen Beschäftigungsstandes verpflichtet ist und bleibt. Der Stabilisierung der Erwartungen kommt in der angebotsorientierten Politik ganz besondere Bedeutung zu.

294. Nach der Konzeption angebotsorientierter Politik stehen drei Träger wirtschaftspolitisch relevanter Entscheidungen in der Pflicht, durch ihr Verhalten günstige Voraussetzungen für das Wirksamwerden der Angebotskräfte zu schaffen, der Staat mit der Finanzpolitik, die Notenbank mit der Geldpolitik, die Tarifvertragsparteien in ihrer autonomen Verantwortung für die Lohnpolitik.

-     Die staatliche Finanzpolitik hat die Aufgabe, ein angemessenes Angebot an öffentlichen Gütern sicherzustellen, dabei die Belastung der Bürger mit Steuern und Abgaben in Grenzen zu halten, vor allem Anreize für Leistung und Investition möglichst wenig zu beeinträchtigen, dabei zugleich die Staatsverschuldung in einem dauerhaft tragbaren Rahmen zu halten.

-     Die Zentralbank soll eine stetige Geldversorgung bei stabilem Preisniveau gewährleisten, damit zugleich verläßliche Rechnungsgrundlagen für zukunftsgerichtete Aktivitäten und günstige Funktionsbedingungen für Finanzmärkte schaffen.

-    Die Tarifvertragsparteien haben Höhe und Struktur der Löhne derart festzulegen, daß sie mit dem Erreichen eines hohen Beschäftigungsstandes vereinbar sind.

Der Sinn dieser Zuweisung von Aufgabenbereichen ist es, klare Voraussetzungen für das Zusammenwirken der Entscheidungsträger zu schaffen. Keiner von ihnen soll damit rechnen können, daß Fehler in seinem Verantwortungsbereich durch kompensierende Maßnahmen in den anderen ausgeglichen werden. Zugleich wird damit geklärt, wer im Fall einer Störung in der Pflicht ist, sein Verhalten zu korrigieren und dafür zu sorgen, daß Fehlentwicklungen sich nicht fortsetzen. Die Zuweisung von Verantwortungsbereichen und die damit verbundene Entflechtung von Zuständigkeiten stehen nicht in Widerspruch zum Erfordernis kooperativen Verhaltens der Entscheidungsträger. Die Kooperation lebt davon, daß in einem Bereich Leistungen erbracht werden, die die anderen Akteure honorieren, wobei die Vorleistungen wiederum nur zustande kommen, wenn verläßlich davon ausgegangen werden kann, daß sie honoriert werden. So soll die Orientierung der tarifpolitischen Akteure auf das Beschäftigungsziel zugleich die Handlungsmöglichkeiten der Geldpolitik und der Finanzpolitik erweitern, bessere Voraussetzungen für mehr arbeitsplatzschaffende Investitionen herzustellen. Hingegen soll die Tarifpolitik nicht darauf vertrauen können, daß eine verfehlte Lohnpolitik in ihren Auswirkungen auf die Beschäftigung durch staatliche Haushaltsdefizite oder expansive Geldpolitik ausgeglichen wird, damit würde die Kooperation scheitern.

Institutionelle Voraussetzungen dafür, daß jeder der wirtschaftspolitischen Akteure in seinem Zuständigkeitsbereich verantwortlich handeln kann, sind für die Finanzpolitik klare Kompetenzabgrenzungen im föderalen Staatsaufbau, für die Geldpolitik eine unabhängige Notenbank, für die Lohnpolitik neben der Tarifautonomie der Wettbewerb auf den Gütermärkten, der der Verhandlungsmacht der Tarifvertragsparteien Grenzen setzt. Daneben bedarf es mittelfristiger Orientierungslinien für die einzelnen Bereiche, die sicherstellen, daß man sich nicht von kurzfristigen Effekten, sondern von den auf Dauer maßgeblichen Wirkungsbedingungen leiten läßt. In der Finanzpolitik ist dies die mit dem strukturellen Defizit verbundene Vorstellung über eine dauerhaft angemessene Finanzierung des öffentlichen Haushalts, in der Geldpolitik die potentialorientierte Geldmengensteuerung, in der Lohnpolitik die Produktivitätsorientierung.

295. Der Vorwurf, die angebotsorientierte Wirtschaftspolitik reduziere die Aufgaben des Staates darauf, wirtschaftliches Wachstum zu stärken, lebt von einer Fehldeutung darüber, was Wirtschaftswachstum in der Marktwirtschaft eigentlich ist: Es ist nichts anderes als Ausdruck der Tatsache, daß die Menschen ständig versuchen, etwas anders, etwas besser zu machen als bisher. Wachstum ist keine staatliche Veranstaltung, sondern das Ergebnis dieser unzähligen Bemühungen der Menschen. Angebotsorientierte Wirtschaftspolitik zielt darauf ab, diese Anstrengungen zu unterstützen, ihnen Hemmnisse aus dem Weg zu räumen, nicht aber darauf, eine bestimmte Zuwachsrate der gesamtwirtschaftlichen Produktion zu realisieren. Die Angemessenheit des Wachstums kann sich deshalb nur darauf beziehen, ob es gelingt, die Bereitschaft der Menschen, zu arbeiten und etwas zu leisten, dafür zu nutzen, daß die realisierte Produktion auch besser ihren Wünschen und Präferenzen entspricht.

Die übliche Beurteilung des Wachstums aufgrund des Zuwachses der Produktion oder - gemäß der Konzeption des Sachverständigenrates - des Produktionspotentials mag die irrige Vorstellung fördern, Wachstum erschöpfe sich darin, daß immer mehr produziert werde. Man muß aber sehen, was hinter den quantitativen Zuwachsraten steht: Es gibt nicht nur ein Mehr an Produktion, sondern zugleich ständige Verschiebungen in der qualitativen Zusammensetzung. Welche Produktarten an relativem Gewicht im gesamten Güterangebot gewinnen und welche verlieren, richtet sich nach den Präferenzen der Nachfrager, hängt aber auch vom technischen Fortschritt ab. Produktionszuwächse werden da erreicht, wo die Anbieter mit Nachfrage rechnen können, und das ist in erster Linie bei innovativen Produkten zu erwarten; als Beispiele kann man heute Gesundheitsgüter und Produkte der Informations- und Kommunikationstechnologie nennen.

Die Beurteilung der Angemessenheit des Wirtschaftswachstums darf sich nicht allein auf quantitative Zuwachsraten stützen, weil darin wesentliche Elemente des Wohlstands gar nicht zum Ausdruck kommen, so etwa ein Zuwachs an Freizeit, vor allem aber Verbesserungen oder Verschlechterungen der Umweltbedingungen. Zu angemessenem Wachstum gehört, daß es mit der Schonung der natürlichen Lebens- und Produktionsgrundlagen vereinbar sein muß. Angebotsorientierte Wirtschaftspolitik umfaßt deswegen auch die Entwicklung und den Einsatz von Instrumenten, die die sparsame und effiziente Nutzung knapper Umweltgüter bewirken sollen, neben ordnungsrechtlichen Geboten, Verboten und Auflagen sollten auch solche Instrumente entwickelt und eingesetzt werden, bei denen Knappheitspreise für Umweltgüter das Verhalten der Produzenten und Konsumenten lenken, wie beispielsweise Schadstoffabgaben und handelbare Emissionszertifikate. Wo es um die Schonung und effiziente Nutzung globaler Umweltgüter geht, bedarf es internationaler Koordination, sollen Erfolge in der Breite erreicht werden; dies schließt nicht aus, daß einzelne Länder oder Gruppen von Ländern im Rahmen ihrer Möglichkeiten eine Vorreiterrolle übernehmen. Auch das gehört zur Schaffung geeigneter Angebotsbedingungen mit dem Ziel, ein angemessenes Wirtschaftswachstum zu sichern.

Zurück zur Nachfrageorientierung?

296. Angesichts von Wachstumsschwäche und ansteigender Arbeitslosigkeit, gegen die sich eine als angebotsorientiert angesehene Wirtschaftspolitik als machtlos erwiesen habe, werden heute verstärkt Stimmen laut, auf das Instrumentarium einer nachfrageorientierten Politik zurückzugreifen. In den sechziger bis in die siebziger Jahre hinein war in Wirtschaftspolitik und Wissenschaft die Überzeugung dominierend, daß der geeignete Ansatzpunkt zur Überwindung wirtschaftlicher Problemlagen in der Globalsteuerung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage hege. Auf diese Vorstellung wird heute vielfach zurückgegriffen, manchmal auch in der Weise, daß unreflektiert in der Stimulierung von Nachfrage ein Allheilmittel gegen eine unzureichende Wirtschaftsentwicklung und die damit verbundene Unterbeschäftigung gesehen wird. Das führt dann zu höchst problematischen Konsequenzen für politisches Handeln: Die Geldpolitik soll für niedrige Zinsen sorgen, statt dem Ziel der Preisniveaustabilität Vorrang zu geben; die Inkaufnahme von Haushaltsdefiziten bei Verschiebung der Konsolidierung auf unbestimmte Zeit wird befürwortet; eine Steuerreform soll durch Entlastung der Masseneinkommen Kaufkraft schaffen, nicht hingegen durch Senkung der Spitzensteuersätze Investitions- und Leistungsanreize verstärken; damit mehr Kaufkraft entsteht, sollen die Löhne steigen ohne Rücksicht darauf, daß durch höhere Arbeitskosten die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen beeinträchtigt wird und Investitionen unrentabel werden. AU dies soll nur dazu dienen, Nachfrage zu schaffen, wobei als selbstverständlich vorausgesetzt wird, daß dies auch zu mehr Beschäftigung führt, die Komplexität der Wirkungszusammenhänge wird so auf eine extrem vereinfachte Formel gebracht: Mehr Nachfrage, mehr Produktion, mehr Beschäftigung. Mit der theoretisch fundierten Konzeption einer Globalsteuerung der Nachfrage hat das nichts mehr zu tun. Vielmehr handelt es sich um ein fundamentales Mißverständnis dieser Konzeption; eine sich in dieser Weise orientierende Wirtschaftspolitik würde fatale Folgen haben.

297. Nachfrageorientierte Politik ist, richtig verstanden, Stabilisierungspolitik. Voraussetzung dafür ist eine bestimmte Problemdiagnose: Störungen im Wachstumsprozeß werden danach durch Nachfrageschwankungen verursacht. Zur Verstetigung dieses Prozesses wird über die Geldpolitik und die Budgetpolitik kompensierend eingegriffen. Bei dieser Art der Steuerung wird unterstellt, daß der Wachstumsprozeß in seiner Stetigkeit nur durch Nachfrageschwankungen beeinträchtigt wird, im übrigen aber ungestört bleibt. Hier wird der Unterschied zur angebotsorientierten Politik deutlich, der es darauf ankommt, die Bedingungen für den Wachstumsprozeß selbst zu verbessern, nicht indem sie korrigierend in die Abläufe eingreift, sondern indem sie langfristig geeignete, verläßliche Rahmenbedingungen setzt und Hemmnisse beseitigt, die der Erschließung neuer Wachstumsbereiche, der Entfaltung innovativer Potentiale, der Schaffung besserer Voraussetzungen für künftige Produktion und künftige Beschäftigung entgegenstehen.

Es ist falsch, einen Gegensatz zwischen angebotsorientierter und nachfrageorientierter Wirtschaftspolitik darin zu sehen, daß erstere ausschließlich die mikroökonomischen Bedingungen des Angebotsverhaltens im Auge habe, letztere hingegen die makroökonomischen Kreislaufzusammenhänge in den Vordergrund stelle. Angebotsorientierte Politik darf keineswegs die makroökonomischen Kreislaufbeziehungen vernachlässigen, insbesondere auch nicht, wie die, gesamtwirtschaftliche Nachfrage beeinflußt wird. Ebenso werden Vertreter der nachfrageorientierten Konzeption in Anspruch nehmen, daß durch Stärkung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage letztlich auch verbesserte Voraussetzungen für untemehmerische Investitionen aus mikroökonomischer Sicht geschaffen werden sollen. Der Unterschied zwischen den beiden Konzeptionen liegt nicht in einem Gegensatz zwischen mikroökonomischer und makroökonomischer Sicht, sondern darin, wo die Ursachen wirtschaftlicher Störungen gesehen werden, an welcher Stelle die wirtschaftspolitische Therapie anzusetzen hat und wie wirtschaftspolitische Instrumente unter den jeweils gegebenen politökonomischen Bedingungen wirken. Wenn es darum geht, die Wirtschaft aus einem Zustand der Wachstumsschwäche hinauszuführen, in dem es nicht gelingt, die vorhandenen Ressourcen, insbesondere die Arbeitskräfte in effizienter Weise zu nutzen, dann liegt der Ansatzpunkt angebotsorientierter Politik darin, günstigere Bedingungen dafür zu schaffen, daß neue und bessere Güter angeboten werden und daß damit mehr Beschäftigungsmöglichkeiten entstehen. Sicherlich hängt der Erfolg dieser Strategie auch davon ab, daß sich für das Angebot auch Nachfrage findet. Unternehmen, die investieren, reagieren aber nicht nur auf bereits wirksame Nachfrage, sie setzen vielmehr auf künftige Nachfrage. Die Kaufkraft dafür wird durch die im Wachstumsprozeß ermöglichten Einkommenszuwächse erst geschaffen. Eine Politik der Nachfragestimulierung könnte in der gleichen Situation nur erfolgreich sein, wenn die von ihr vermittelten Impulse ausreichend wären, Investitionen anzustoßen und damit dem Wachstumsprozeß wieder Schwung zu geben; das aber kann nicht gelingen, wenn andere Ursachen als Nachfragemangel hinter der zu schwachen Investitionstätigkeit stehen.

298. Abgesehen vom begrenzten Anwendungsbereich nachfrageorientierter Politik werden deren Erfolgsaussichten stark eingeschränkt, wenn es intensive Handelsbeziehungen zu anderen Ländern gibt. Nachfragestimulierende Maßnahmen in einem Land verfehlen insoweit ihren Zweck, als die zusätzliche Nachfrage nicht durch inländische Produktion, sondern durch Importe gedeckt wird. Je ausgeprägter die Schwächen auf der Angebotsseite sind, je attraktiver hingegen die Produkte ausländischer Anbieter, desto weniger wird ein Nachfrageimpuls bei Investitionen und Beschäftigung im Inland bewirken können. Von manchen wird ein Ausweg in einer international koordinierten Nachfragepolitik gesehen. Es erscheint jedoch höchst zweifelhaft, daß eine solche Koordination in Form konkreter Konjunkturprogramme auch nur in einem kleineren Kreis von Ländern, etwa denen der Europäischen Union, politisch realisiert werden könnte. Dafür sind die Interessen zu unterschiedlich, und es ist zu ungewiß, in welchem Land die Nachfrageimpulse der gemeinsam verabschiedeten Politik wirksam würden. Sinnvoll wäre eine international koordinierte Nachfragepolitik ohnehin nur, wenn in allen beteiligten Ländern eindeutig nachfragebedingte Störungen diagnostiziert werden könnten.

299. Nachfrageorientierte Politik, auch wenn sie in Form der Stabilisierungspolitik theoretisch gut fundiert ist, führt in der politischen Umsetzung leicht zu Fehlentwicklungen, wenn ihr Instrumentarium in der falschen Situation und in der falschen Weise eingesetzt wird; schlechte Erfahrungen begründen die heute weltweit verbreitete Skepsis gegenüber nachfrageorientierter Wirtschaftspolitik.

Die Instrumente, die nach der Konzeption der Stabilisierungspolitik zur Kompensation nachfragebedingter Störungen im Wachstumsprozeß eingesetzt werden sollen, müssen sich als ungeeignet erweisen in einer Situation, in der der Wachstumsprozeß dadurch gehemmt wird, daß es an Investitions- und Innovationsbereitschaft fehlt und notwendige Strukturanpassungen unterbleiben. So mußte die Nachfragepolitik in der Krise der siebziger Jahre versagen, die dadurch bedingt war, daß der durch den Ölpreisschock notwendig gewordene Strukturwandel nicht schnell genug in Gang kam. Die Folgen einer auf falscher Diagnose beruhenden Politik werden verschärft, wenn die zunächst vermittelten Nachfrageimpulse erfolglos bleiben und darauf mit neuen und immer umfangreicheren Nachfrageprogrammen reagiert wird.

Aber auch bei richtiger Diagnose stößt die praktische Umsetzung der Stabilisierungspolitik auf erhebliche Schwierigkeiten. Sollen durch diskretionäre Eingriffe in den Wirtschaftsablauf Nachfrageimpulse vermittelt werden, so steht man vor dem Problem, sie nach Zeit und Umfang richtig zu bemessen. Man kennt bei einzelnen Maßnahmen die Wirkungsverzögerungen nicht genau, und man weiß nicht, wie stark ein Impuls sein muß, um die erwünschten, sich selbst tragenden und verstärkenden Nachfrageeffekte hervorzurufen. Da Nachfrageprogramme zeitlich begrenzt sein müssen, besteht die Gefahr, daß sie in erheblichem Maße Vorzieheffekte erzeugen und daß nach ihrem Auslaufen erneut Nachfrageschwäche entsteht. Wenn der Wirkungsmechanismus nachfragepolitischer Impulse im Zeitablauf nicht beherrscht wird, kann die Folge sein, daß statt der beabsichtigten Stabilisierung sogar eine Destabilisierung bewirkt wird.

In der politischen Praxis fällt es nach aller Erfahrung überaus schwer, die Konzeption der Stabilisierungspolitik in dem Sinne konsequent umzusetzen, daß nicht nur bei Nachfrageschwäche positive Nachfrageimpulse erzeugt werden, vielmehr auch in der Hochkonjunktur dämpfend auf die Nachfrage eingewirkt wird. Diese Umsetzungsschwierigkeiten treten vor allem bei der Budgetpolitik zutage. Während das Gebot, bei schwacher Konjunktur Defizite hinzunehmen, gern befolgt wird, halten Politiker sich meist nicht an die Regel, bei Hochkonjunktur Überschüsse zur Rückzahlung von Schulden zu verwenden. Mit reichlich zufließenden Einnahmen steigt vielmehr auch die Ausgabenfreudigkeit. Antizyklische Fiskalpolitik wird so in der politischen Praxis meist asymmetrisch verzerrt; ihre Regeln werden nur bei schwacher Konjunktur befolgt. Im Ergebnis führt dies zu einer auf Dauer nicht tragbaren Politik ständig zunehmender Staatsverschuldung.

300. Soweit es darum geht, nachfragebedingte Störungen zu kompensieren und damit den Wachstumsprozeß zu verstetigen, steht die Nutzung nachfragepolitischer Instrumente grundsätzlich nicht im Gegensatz zu angebotsorientierter Politik, es muß allerdings darauf geachtet werden, daß nachfragepolitisches Handeln nicht zugleich die Angebotsbedingungen verschlechtert. Vor allem ist der Tatsache Rechnung zu tragen, daß Angebotsverhalten, insbesondere unternehmerisches Investitionsverhalten, in starkem Maße durch Erwartungen über die Zukunft geprägt wird, daß aber Nachfragepolitik gerade diese Zukunftserwartungen in nachteiligem Sinne beeinflussen kann.

Nachhaltig auf die Erwartungsbildung der Investoren wirkt zudem eine Lohnpolitik, die die Stärkung der Kaufkraft der Arbeitnehmer und damit des Privaten Verbrauchs in den Vordergrund stellt, auf die Entwicklung der Arbeitsproduktivität und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen hingegen keine Rücksicht nimmt. Über den damit verbundenen Kosteneffekt beeinträchtigt sie unmittelbar die Bereitschaft, zu investieren und Arbeitsplätze zu schaffen, darüber hinaus werden damit Erwartungen über die zukünftige Tarifpolitik begründet, die den hemmenden Effekt auf das Angebotsverhalten noch verstärken.

Der Sachverständigenrat hat in seiner Kritik an der nachfrageorientierten Politik die Notwendigkeit einer Stabilisierung der Erwartungen hervorgehoben (JG 76 Ziffern 309f.). Vor allem Investoren müssen auf die Verläßlichkeit der durch die staatliche Wirtschaftspolitik gesetzten Rahmenbedingungen, insbesondere auf die Solidität der Finanzpolitik und das Stabilitätsversprechen der Geldpolitik vertrauen können, soll es nicht zu einer Lähmung der Antriebskräfte auf der Angebotsseite kommen.

Das bedeutet nicht, daß die Wirtschaftspolitik auf Beeinflussung der Nachfrage ganz verzichten muß. Eine auf Stärkung der Angebotskräfte gerichtete Wachstumspolitik kann durch eine auf Verstetigung des Wachstums von der Nachfrageseite her zielende Stabilisierungspolitik sinnvoll ergänzt werden, soweit diese keine nachteiligen Nebenwirkungen bei den Angebotsbedingungen hat, soweit insbesondere die Stabilisierung der Nachfrage nicht mit einer Destabilisierung der Erwartungen einhergeht. So ist eine Fiskalpolitik, die darauf beruht, daß ein strukturelles Defizit vermieden wird, dabei jedoch konjunkturell bedingte Defizite hingenommen, konjunkturell bedingte Überschüsse hingegen zur Schuldentilgung verwendet werden, im Prinzip sinnvoll. Freilich muß schon im Ausgangspunkt hinreichendes Vertrauen bestehen, daß in der Finanzpolitik so verfahren werden wird. Nach den Erfahrungen der Vergangenheit wird man das nicht ohne weiteres glaubwürdig machen können.

301. Noch einmal sei es betont: Die Nachfrage ist aus der Sicht der angebotsorientierten Konzeption nicht irrelevant. Es darf deswegen nicht vernachlässigt werden, daß angebotsorientierte Politik in vielen Fällen zunächst mit unmittelbar erkennbaren Effekten auf der Nachfrageseite verbunden ist. Aus dieser Sicht wird vielfach Kritik laut gegenüber einer auf Haushaltskonsolidierung gerichteten Finanzpolitik und einer auf Stabilität gerichteten Geldpolitik. Dem ist entgegenzuhalten: Aus einer Situation der Wachstumsschwäche und verhärteter Arbeitslosigkeit kommt man mit Nachfragepolitik. nicht heraus. Der Ausweg ist vielmehr, darauf zu setzen, daß auf der Angebotsseite künftige Nachfrage antizipiert und dadurch eine Entwicklung eingeleitet wird, die diese Antizipation auch bestätigt. Konkreter gesagt: Es muß Unternehmen geben, die über die gegenwärtige Nachfrage hinaus für zukünftige Nachfrage investieren, die dadurch Beschäftigung und Einkommen schaffen, aus denen schließlich auch wieder Nachfrage genährt wird. Es entspricht historischen Erfahrungen, daß die Dynamik wirtschaftlicher Entwicklungsprozesse in erster Linie durch Angebotsaktivitäten, die auf künftige Märkte gerichtet sind, angetrieben wird.

Schwierigkeiten der Umsetzung in die politische Praxis

302. In der politischen Tagesdiskussion ist es oft nicht einfach, die angebotsorientierte Konzeption gegenüber der Forderung nach nachfragepolitischen Maßnahmen zu vertreten. Dies liegt zum einen daran, daß die komplexen Wirkungsketten, über die die Angebotspolitik den Wachstumsprozeß beeinflußt, in der öffentlichen Meinungsbildung nicht leicht verständlich zu machen sind, zum anderen an den teils tatsächlichen, teils auch nur vermeintlichen Verteilungseffekten der Angebotspolitik, die der Kritik Ansatzpunkte bieten. Nachfragepolitik kommt mit wenigen Maßnahmen aus, deren unmittelbare Wirkungen zudem oft sehr plausibel erscheinen. Angebotspolitik findet ihren Ausdruck in einer Fülle von Einzelmaßnahmen, die erst in ihrer Gesamtheit und über einen nicht leicht zu durchschauenden Wirkungsmechanismus auf Überwindung von Wachstumsschwächen abzielen; jede dieser Einzelmaßnahmen kann mit der rhetorischen Frage, wieviele Arbeitsplätze sie denn bringen würde, in Zweifel gezogen werden.

Es kommt hinzu: Wenn es darum geht, aus einer Schwächephase herauszukommen, scheint nachfrageorientierte Politik den Vorzug zu haben, daß die von ihr initiierten Maßnahmen bei den Betroffenen keinen Widerstand erzeugen, ihnen vielmehr eher willkommen sind. Man kann unter Inkaufnahme von Haushaltsdefiziten höhere Ausgaben machen oder Steuernachlässe gewähren; man kann durch expansive Geldpolitik Kredite verbilligen; man kann ohne Rücksicht auf die Auswirkung auf die Arbeitskosten höhere Löhne durchsetzen; die negativen Folgen treten erst später ein und werden von den meisten zunächst nicht gesehen. Hingegen muß die angebotsorientierte Politik den Bürgern in der gleichen Lage vielfach auch Unangenehmes zumuten: Kürzung der Staatsausgaben, Beschränkung der Sozialleistungen auf ein wirtschaftlich tragbares Maß, Orientierung der Lohnpolitik an den Marktbedingungen der Unternehmen, in denen Beschäftigung entstehen soll. Das ist zunächst belastend und nicht geeignet, Angebotspolitik populär zu machen. Erst später zeigen sich die positiven Wirkungen. Wenn langfristiges Denken in der Politik zu kurz kommt, sind die Chancen, die Wirtschaft auf einen angemessenen und stetigen Wachstumspfad bei hohem Beschäftigungsstand zu bringen, entsprechend gering.

Konsequent durchgeführte Nachfragepolitik hat es allerdings auch mit Akzeptanzproblemen zu tun: wenn sie, bei guter Konjunktur restriktiv werden muß, wenn es insbesondere geboten ist, konjunkturell bedingte Haushaltsüberschüsse zur Schuldentilgung zu verwenden; angesichts voller Kassen gelingt es in aller Regel nicht, den antizyklischen Kurs gegenüber vielfältigen Ausgabenwünschen durchzusetzen. Das ist einer der Gründe, warum nachfrageorientierte Stabilisierungspolitik so häufig scheitert. In der Schwächephase allerdings müssen Befürworter der Nachfragepolitik nicht mit Schwierigkeiten dieser Art rechnen; daß später, wenn die Politik denn erfolgreich ist, konsequenterweise Restriktionen akzeptiert werden müssen, wird zunächst nicht wahrgenommen.

303. Widerstände gegen angebotsorientierte Wirtschaftspolitik ergeben sich auch aus ihren als unerwünscht angesehenen Folgen für die Verteilung von Einkommen und Vermögen. Kritisches Interesse richtet sich dabei auf die Unternehmensgewinne. So ist es nicht einfach, Verständnis dafür zu finden, daß aus angebotspolitischer Sicht auch bei steigenden Unternehmensgewinnen eine moderate Lohnpolitik geboten sein kann. Demgegenüber gilt es die Einsicht zu vermitteln, daß die Aussicht auf Gewinne, im günstigen Fall sogar sehr hohe Gewinne, unverzichtbar ist als Anreiz für untemehmerische Betätigung, für Investitionen und für die Bereitschaft, Risiken einzugehen. Dies aber sind die Voraussetzungen für Wachstum und für das Entstehen von Beschäftigungsmöglichkeiten. Deswegen ist es gerade aus der Sicht von Arbeitnehmern, deren Arbeitsplätze bedroht sind, wünschenswert, daß die Gewinnaussichten für unternehmerische Investitionen günstig sind. Daß die Gewinne nicht übermäßig steigen werden, dafür sorgt ein funktionierender Wettbewerb, den zu sichern Aufgabe der staatlichen Wirtschaftspolitik ist. Verfehlt ist hingegen eine Lohnpolitik, die auf Umverteilung zielt, statt sich an der Produktivität zu orientieren. Verfehlt ist es auch, Unternehmensgewinne exzessiv zu besteuern.

Die Entwicklung der letzten Jahre steht scheinbar in Widerspruch zu dieser Erklärung der Rolle von Untemehmensgewinnen. Nach der Rezession von 1993 sind die Gewinne Jahr für Jahr deutlich angestiegen. trotzdem kommen die Investitionen nicht recht in Gang, und die Unternehmen haben in großem Umfang Personal abgebaut. Dafür gibt es Erklärungen: Die Gewinnentwicklung war für die Unternehmen sehr unterschiedlich, für viele durchaus nicht übermäßig günstig, insbesondere im Verarbeitenden Gewerbe weniger gut als in anderen Bereichen; Investitionen an ausländischen Standorten bieten häufig bessere Gewinnaussichten als in Deutschland, und insbesondere Gewinne von vielen Großunternehmen wurden bereits in erheblichem Umfang an ausländischen Standorten erwirtschaftet. Vor allem aber: Es fehlt an Vertrauen, daß in Deutschland auf Dauer günstige Bedingungen zur Erzielung international üblicher Investitionsrenditen gegeben sein werden. Man mag es mit moralischen Appellen an die Unternehmen versuchen, mehr zu investieren und mehr Personal einzustellen; man darf nur nicht allzu enttäuscht darüber sein, wenn dies nicht viel bewirkt. Was zählt, sind Aussichten auf hohe Investitionsrenditen. Erst wenn das Vertrauen auf dauerhaft günstige Angebotsbedingungen genügend gefestigt ist, wird mit zunehmender Wachstumsdynamik auch wieder die Beschäftigungslage sich deutlich verbessern. Deswegen wäre es ein schwerer Fehler, aus Enttäuschung über ausbleibende Investitionen und Arbeitsplätze von der moderaten Lohnpolitik der letzten zwei Jahre wieder auf einen auf Umverteilung zugunsten der Arbeitnehmer zielenden, Kurs überzugehen.

Nach der Konzeption angebotsorientierter Wirtschaftspolitik sollte Einkommensungleichheit, die aus hohen Unternehmensgewinnen resultiert, akzeptiert werden, wenn damit auf die Dauer in der Breite mehr Beschäftigung entsteht und höhere Einkommen erzielt werden. Aus der Sicht verteilungspolitischer Zielsetzungen mag die damit entstehende Ungleichheit als unerwünscht erscheinen. Gleichwohl wäre es nicht sinnvoll, nur um der Gleichheit willen Unterbeschäftigung und Wohlstandseinbußen hinzunehmen. Gleichmäßigere Beteiligung an Einkommen und Vermögen sollte mit anderen Instrumenten angestrebt werden, insbesondere über Gewinnbeteiligung und durch Vermögensbildung bei Arbeitnehmerin.

304. Die Akzeptanz angebotsorientierter Wirtschaftspolitik wird weiter dadurch erschwert, daß die aus ihrer Sicht anzustrebende Gestaltung des Systems der Steuern und Transfers ebenfalls auf Kritik aus dem Blickwinkel verteilungspolitischer Ziele trifft. Es wird der Vorwurf laut, Angebotspolitik bewirke eine Umverteilung von unten nach oben". Das bestehende System von Steuern und Transfers zielt auf eine Umverteilung von oben nach unten. Allerdings besteht wegen der Komplexität und Undurchschaubarkeit des Systems Unklarheit über die Treffsicherheit der Umverteilungspolitik. Doch wird eine Umverteilung nach unten zumindest insoweit erreicht, als die Empfänger sehr niedriger Einkommen durch Transferzahlungen eindeutig begünstigt werden. Es liegt durchaus auf der Linie angebotsorientierter Politik, die Effizienz des Steuer- und Transfersystems zu verbessern, nicht zuletzt durch Schaffung von Transparenz, und gerade dadurch mehr Treffsicherheit bei der, Umverteilung zu erreichen. Freilich ist auch dies schon mit Eingriffen in Besitzstände verbunden. Zusätzlich müssen die Grenzen der Umverteilung beachtet werden: Diese hegen da, wo zum einen die Abgabenlast Initiative, Leistungsbereitschaft und Investitionen in zunehmendem Maße zu lähmen beginnt, wo zum anderen die Aussicht auf Transfereinkommen die Sicherung des Lebensunterhalts durch eigene Arbeit und Leistung kaum noch lohnend erscheinen läßt.

Man ist schnell zur Hand mit dem Vorwurf des "Sozialabbaus ", bedenkt dabei aber nicht, daß ein überdimensioniertes und dabei in vieler Hinsicht ineffizientes Umverteilungssystem die Basis des Wohlstands untergräbt, der Voraussetzung eines funktionsfähigen und effizienten Sozialsystems ist. Das Fehlen von Arbeitsplätzen ist heute die wichtigste Ursache sozialer Notlagen. An dieser Ursache setzt eine Politik an, die Wachstum und Beschäftigung fördern will und dabei auch eine Reform der sozialen Sicherung nicht aussparen darf. Es geht dabei darum, die zentralen Ordnungsprinzipien des Sozialstaats, das Solidarprinzip und das Subsidiaritätsprinzip in ein auf Dauer tragbares Verhältnis zu bringen und das System der sozialen Sicherung effizienter zu gestalten, effizienter nicht zuletzt auch im Hinblick auf erstrebenswerte Umverteilungsziele (JG 96 Ziffern 379ff.). Populär ist eine solche Politik nicht; um sie durchzusetzen, bedarf es politischer Überzeugungskraft, die die Einsicht in das ökonomisch Vernünftige und Unvermeidliche vermittelt.

305. Das Argument, die angebotsorientierte Wirtschaftspolitik habe in den letzten 15 Jahren versagt, hält einer näheren Überprüfung nicht stand (Ziffern 236 ff.). Man muß berücksichtigen, daß sich das weltwirtschaftliche Umfeld in dieser Zeit grundlegend verändert hat, daß die deutsche Wirtschaft durch die Vereinigung außergewöhnlichen Belastungen ausgesetzt war. Vor allem aber: Es ist zwar richtig, daß sich die deutsche Wirtschaftspolitik seit Beginn der achtziger Jahre von nachfragepolitischen Eingriffen keine großen Erfolge mehr verspricht, daß die Finanzpolitik schon seit 1981 zu einem Konsolidierungskurs übergegangen war und daß die Wirtschaftspolitik sich spätestens seit 1982 durchweg auf angebotspolitische Überlegungen gestützt hat. Das heißt aber nicht, daß die Politik tatsächlich mit aller notwendigen Konsequenz die Maßnahmen ergriffen hat, die zur Stärkung der Angebotskräfte erforderlich gewesen wären. Der Sachverständigenrat hat Jahr für Jahr mit aller Deutlichkeit und mit Nachdruck darauf hingewiesen, welche Mängel und Defizite aus Sicht seiner angebotspolitischen Konzeption zu konstatieren waren. Schon in den Jahren vor der Vereinigung gab es erhebliche Versäumnisse, vor allem hinsichtlich einer qualitativen Konsolidierung des Staatshaushalts und grundlegender Reformen im System der sozialen Sicherung. Nach der Vereinigung ist es der Finanzpolitik nicht gelungen, neue Prioritäten zu setzen; über ein kurzfristiges Reagieren zur Überbrückung immer neuer Haushaltsnotlagen ist sie in den letzten Jahren nicht hinausgekommen. Die notwendigen Reformen im Bereich der Sozialpolitik treten auf der Stelle. Das Handeln der Tarifvertragsparteien läßt nicht selten daran zweifeln, daß sie sich ihrer Verantwortung für die Angebotsbedingungen und damit für Investitionen und Beschäftigung am Standort Deutschland bewußt sind.

Die Erfahrungen in Deutschland können aus all diesen Gründen kein Erfolgsausweis für angebotsorientierte Wirtschaftspolitik sein, aber auch kein Beleg für ihr Versagen. Wohl aber für ein Versagen der Politik, eine intendierte Strategie der Verbesserung der Angebotsbedingungen auch tatsächlich durchzusetzen. Wenn heute die anhaltende Wachstumsschwäche der deutschen Wirtschaft nicht überwunden werden kann, wenn die Lage am Arbeitsmarkt heute weit schlechter ist als vor 15 Jahren, dann folgt daraus nicht, daß die angebotsorientierte Konzeption aufgegeben werden muß. Vielmehr muß die Frage gestellt werden, warum es nicht gelingt, diese Politik konsequent zu betreiben. In anderen Ländern hat man diese Konzeption entschlossen umgesetzt. Beispiele sind Neuseeland (JG 96 Ziffern 46 ff .), das Vereinigte Königreich, die Niederlande und Kanada (Ziffern 66ff.). Zwar waren in diesen Ländern sehr unterschiedliche Ausgangspositionen gegeben, ebenso unterscheiden sich die konkreten politischen Strategien. Gemeinsam ist aber allen, daß der Ausweg aus einer sich kritisch zuspitzenden Wirtschaftslage gefunden wurde, indem die Angebotsbedingungen verbessert wurden, wobei Maßnahmen wie Haushaltskonsolidierung, Steuersenkungen, Privatisierung, Deregulierung und Aufbrechen struktureller Verhärtungen auf den Arbeitsmärkten die entscheidende Rolle spielten.

but_seitenanfang.gif (636 Byte)