"Umweltpolitik"

Ökologische Steuerreform und internationale Rahmenbedingungen

 

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

Auszug aus dem Jahresgutachten 1998/99, Tz. 476 bis 502

 

Einführung

476. In den letzten Jahrzehnten haben die Industrienationen, aber auch manche Schwellenländer, die Nutzungsrechte für ihre Umweltgüter, insbesondere für die Bereiche Luft, Wasser und Boden, neu gestaltet. Die konzeptionelle Orientierung für den dabei verfolgten umweltpolitischen Ansatz besteht darin, Umweltsysteme und deren Qualität als ein knappes Gut zu betrachten, bei dem eine grundlegende Konkurrenz zwischen zwei verschiedenen Verwendungen gegeben ist: der Nutzung der Umwelt als Gut für den Konsum einerseits, und zwar als öffentliches Gut das allen in mehr oder minder gleichem Ausmaß zur Verfügung steht, und der Inanspruchnahme als Aufnahmemedium für Emissionen aus Konsum und Produktion andererseits, wobei Emissionen die Umweltqualität negativ beeinflussen. Diese Verwendungskonkurrenz besteht auch intertemporal, und zwar bei der Frage, welche Umweltqualität zukünftigen Generationen übergeben werden soll. Entsprechend dieser Konzeption geht es in der Umweltpolitik darum, die anzustrebende Umweltqualität zu bestimmen oder - was der anzustrebenden Umweltqualität entspricht - die zu vermeidenden Umweltschäden festzulegen und, soweit möglich, Knappheitspreise für die Beanspruchung von Umweltgütern als Aufnahmemedium für Emissionen auszuweisen, um so Umweltkosten zu internalisieren (JG 83 Ziffern 504 ff.; JG 84 Ziffern 400 ff.; JG 85 Ziffern 223 ff.; JG 91 Ziffern 411 ff.; JG 93 Ziffern 422 ff.; JG 94 Ziffern 322 ff.). Bei dieser Integration des Umweltproblems in einen marktwirtschaftlichen Ansatz muß das für den Sachverständigenrat maßgebliche Ziel eines angemessenen Wachstums auch den Schutz der natürlichen Umwelt berücksichtigen (JG 85 Ziffer 178).

Umweltpolitik gewinnt in der neuen Legislaturperiode nach den Plänen der Bundesregierung ein größeres Gewicht. Eine ökologische Modernisierung der deutschen Volkswirtschaft wird als Chance gesehen, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und mehr Arbeitsplätze zu schaffen. Dazu ist eine ökologische Steuer- und Abgabenreform geplant mit der die Arbeitslosigkeit durch Senkung der Lohnnebenkosten verringert werden soll. In Europa will die Bundesregierung eine Vorreiterrolle bei der Lösung internationaler Umweltprobleme übernehmen, die Anstrengungen für den Schutz des Klimas will sie verstärken.

 

Der Ausgangspunkt: Globale Klimaveränderung

477. Spätestens seit den neunziger Jahren hat das Umweltproblem eine neue Dimension bekommen. Im Vordergrund stehen nicht mehr so sehr die Probleme nationaler Umweltgüter, also die auf einem Staatsgebiet befindlichen Gewässer sowie der Boden und die Luftqualität eines nationalen Territoriums, für die die einzelnen Staaten weitgehend eigenständige Lösungsansätze erarbeitet haben. Größere Bedeutung gewinnen globale Umweltprobleme, also Umweltgüter mit einer weltweiten räumlichen Ausdehnung, insbesondere die Klimaveränderung. Im Kyoto-Protokoll zur UN-Klimarahmenkonvention aus dem Jahre 1997, das bisher von 60 Staaten unterzeichnet wurde, haben sich 38 Länder, die sogenannten Annex-I-Länder (darunter nahezu alle OECD-Länder), vorbehaltlich der überall (mit Ausnahme eines sehr kleinen Landes) noch ausstehenden Ratifizierung verpflichtet, die Emissionen von sechs Treibhausgasen bis zum Zeitraum 2008 - 2012 um mindestens 5 vH zu verringern. Dabei geht es um Kohlendioxid (C02), Methan (CH4), Distickstoffoxid (N20), wasserstoffhaltige Fluorkohlenwasserstoffe (H-FKW), perfluorierte Fluorkohlenwasserstoffe (FKW) und Schwefelhexafluorid (SF6); für die im Montreal-Protokoll aufgeführten anderen Fluorkohlenwasserstoffe, die für das Ozonloch verantwortlich gemacht werden, hat man sich dort bereits auf eine Lösung verständigt. Referenzpunkt für die Reduzierungspflicht ist das Niveau des Jahres 1990; bei den drei letztgenannten (und neu in die Beratung aufgenommenen) Treibhausgasen wird das Reduktionsziel auf das Jahr 1995 bezogen, da für das Jahr 1990 keine Daten vorliegen.

Die Länder der Europäischen Union haben im Kyoto-Protokoll eine Reduzierungsverpflichtung um 8 vH des Ausgangsniveaus übernommen. Auf der Grundlage dieses Protokolls hat der EU-Umweltministerrat im Jahre 1998 einen Verteilungsbeschluß für die Mitgliedsländer gefaßt. Danach entfällt bis 2008-2012 auf Deutschland eine Reduktionsvorgabe für die sechs Treibhausgase von 21 vH des Ausgangsniveaus von 1990/1995. Die vorherige Bundesregierung hatte sich bereits zuvor auf eine Reduktion der C02-Emissionen um 25 vH festgelegt. Die neue Bundesregierung hat dieses Ziel bekräftigt.

Die anthropogenen Treibhausgase (Tabelle 80, Seite 268 und Anhang V, Tabelle 15*, Seite 337) entstehen unter anderem bei der Verbrennung fossiler Brennstoffe, so im Produzierenden Gewerbe, im Verkehrsbereich und in anderen Sektoren (Private Haushalte, Staat), beim Einsatz von fossilen Stoffen als Vorprodukte in der Industrie (zum Beispiel Chemische Industrie, Metallerzeugung), bei flüchtigen Emissionen von Brennstoffen, bei anderweitigen Verwendungen wie in Klimaanlagen, aber auch in der Landwirtschaft (Düngemittel, Viehbestand, Reisanbau) und in der Abfallwirtschaft (Deponien, Müllverbrennung).

 

Handlungsnotwendigkeit

478. Die überwiegende Mehrheit der Naturwissenschaftler geht davon aus, daß die anthropogen bedingte Zunahme der Emissionen negative Klimaeffekte hat; dabei wird der Treibhauseffekt hauptsächlich auf Kohlendioxid zurückgeführt. Selbst wenn durch eine Fehleinschätzung dieser Zusammenhänge zu viele Ressourcen in der Klimapolitik gebunden würden, so muß dies abgewogen werden gegenüber einer Situation, in der sich die vorherrschende naturwissenschaftliche Einschätzung als zutreffend erweist und sich in der Zukunft beachtliche Klimaveränderungen einstellen werden.

Emission von Treibhausgasen 1) in Deutschland im Jahre 1996 2)
C02 -Äquivalenten 1000 t


Emittentengruppe

Kohlendioxid (C02)

Methan (CH4)

Distickstoffoxid (N20)

Wasserstoff-
haltige Fluorkohlen-
wasserstoffe (H-FKW)

Perfluorierte Fluorkohlen-
wasserstoffe (FKW)

Schwefel-
hexafluorid
(SF6)

Energiebedingte Emissionen

885 000

26 817

14 260

Industrieprozesse

25 000

0

26 970

2 620

1 617

5 879

Landwirtschaft

32 487

26 350

Abfallwirtschaft

39 900

1 240

Sonstige

1 860

Gesamtemissionen

910 000

99 204

70 680

2 620

1 617

5 879

  1. Gemäß Klimaschutzprotokoll von Kyoto (11. Dezember 1997). 2) Vorläufige Ergebnisse. 3) Unter anderem Tetrafluormethan (CF4) und Hexafluormethan (C2F6).

Quelle: Umweltbundesamt

Das derzeitige naturwissenschaftliche Paradigma ist deshalb als Ausgangspunkt der Umweltpolitik zu nehmen. Dies gilt auch dann, wenn die regionalen Effekte von Klimaveränderungen auf der Erde und das konkrete Ausmaß der Auswirkung insgesamt auch der genaue Zeitpfad der Effekte, nur an Hand von Modellen und damit nicht mit letzter Gewißheit prognostiziert werden können.

Die Prozesse, die in der Erdatmosphäre ablaufen, sind langfristiger Art. So wird davon ausgegangen, daß sich Kohlendioxidemissionen und andere Treibhausgase mit einer zeitlichen Wirkungsverzögerung von 50 bis 70 Jahren in der Atmosphäre akkumulieren und sich dann erst negativ auswirken. Langfristige Umweltwirkungen mit ungewissem Ausgang erfordern eine präventive Umweltpolitik, bei der Umweltrisiken in der Zielbestimmung der anzustrebenden Umweltqualität explizit mit zu veranschlagen sind. Ein Ansatz, der im nachhinein eindeutig spezifizierte Schäden durch Minderung von Schadstoffemissionen zu verringern sucht - so hat die nationale Umweltpolitik in den einzelnen Ländern historisch einmal angefangen -, wird langfristigen Umweltrisiken nicht gerecht. Erforderlich sind daher vorsorgeorientierte Umweltqualitätsziele. Allerdings ist eine präventive Umweltpolitik bei der Bestimmung dieser Ziele gehalten, zwischen der Umweltverbesserung (oder der vermiedenen Umweltverschlechterung einschließlich der vermiedenen Umweltrisiken) auf der einen Seite und den Kosten, die dafür entstehen, auf der anderen Seite angemessen abzuwägen.

 

Grundlegende Lösungsansätze

479. Wie schwierig die Lösung globaler Umweltprobleme ist, wird deutlich, wenn man die grundlegenden Elemente eines Lösungsansatzes skizziert. Zunächst ist die anzustrebende globale Umweltqualität zu bestimmen, also die global zulässige Menge an Treibhausgasen festzulegen. Da dies nicht durch dezentrale Marktprozesse geschehen kann, muß eine multilaterale Einigung zwischen den Staaten über die anzustrebende Umweltqualität gefunden werden. In einem zweiten Schritt muß die so bestimmte globale Umweltknappheit dann für die einzelnen Länder und dort wiederum für die Wirtschaftseinheiten, die privaten Haushalte und die Unternehmen, zum Ausdruck gebracht werden, beispielsweise durch Emissionslizenzen oder Ökosteuern.

Die Schwierigkeit dieses Ansatzes besteht darin, daß Nutzungsrechte an der globalen Senke, also an der Aufnahmekapazität der Erde für Treibhausgase, definiert werden, die letzten Endes auch über die Möglichkeiten der Inanspruchnahme von Energieressourcen und über sonstige wirtschaftliche Vorteile entscheiden oder - anders formuliert - die die Aufteilung der Kosten für die Vermeidung von Emissionen auf die einzelnen Staaten beeinflussen. All dies berührt wiederum die Bereitschaft zu einer multilateralen Entscheidung über das global zulässige Ausmaß an Emissionen. Dabei entsteht das Problem, daß sich einzelne Länder als Freifahrer verhalten können, sich also für eine hohe Umweltqualität aussprechen, ohne zu den Kosten dafür angemessen beizutragen. Dies wird dadurch verschärft, daß die Kosten der Emissionsminderung heute anfallen, daß aber der Nutzen aufgrund der langen Wirkungsverzögerungen weit in der Zukunft liegt und damit aufgrund der Gegenwartspräferenz weniger gewichtig erscheint. Das Verursacherprinzip, das sich in einem Staatsgebiet wegen der hoheitlichen Gewalt anwenden läßt ist international bei souveränen Staaten nicht zu realisieren, es sei denn, es würde von allen Staaten mit entsprechenden Grundregeln freiwillig akzeptiert.

 

Weltweite Aufteilung der Emissionsrechte

480. Ist die weltweit zulässige Gesamtmenge der Emissionen festgelegt, so muß eine Aufteilung der Emissionsrechte auf die Länder der Erde gefunden werden. Dies kann Anlaß zu vielfältigem strategischen Verhalten geben. Auch stellt sich die Frage, inwieweit eine multilaterale Vereinbarung über die Nutzung globaler Umweltgüter in der Zeit stabil ist ob also ein solcher Vertrag hält, wenn wichtige Schwellenländer wie China bei kräftigem wirtschaftlichen Wachstum in der Zukunft sich in der Nutzung ihrer eigenen Energieressourcen, beispielsweise der großen Kohlevorräte, nicht eingeschränkt sehen wollen. Dann wäre langfristig die Frage ungelöst, wie im Rahmen eines Vertragssystems die globale Gesamtmenge an Treibhausgasen unter Kontrolle gehalten werden kann.

Um dieses Problem zu lösen gilt es, die Verteilung der Emissionsrechte anreizkompatibel zu gestalten. Dabei muß den Entwicklungs- und Schwellenländern im Verlauf der Zeit eine zunehmende Menge an Emissionsrechten eingeräumt werden, damit sie einen Anreiz haben den Vertrag einzuhalten, denn wirtschaftliche Entwicklung geht mit einem größeren CO2-Ausstoß einher, wenn auch Anreize gesetzt werden können, Wachstum und CO2-Emissionen zu entkoppeln. Ohne eine Zunahme von Emissionsrechten müßten diese Länder einen Verzicht auf Entwicklung leisten, was unangemessen wäre. Für die Industrieländer bedeutet dies, daß sie im Verlauf der Zeit ihre Emissionen zurückführen müssen.

 

Handelbare Emissionsrechte: kosteneffizient und fortschrittsfördernd

481. Bei der Zuweisung von Emissionsrechten auf die einzelnen Länder muß sichergestellt sein, daß Treibhausgase weltweit an der kostengünstigsten Stelle vermieden werden. Denn dann kann Klimaschutz effizient also mit möglichst niedrigen Kosten, betrieben werden. Eine kostengünstige Vermeidung von Emissionen läßt sich dadurch erreichen, daß die Emissionsrechte handelbar gemacht werden. Länder, die mit relativ geringen Kosten Treibhausgase zu vermeiden in der Lage sind, können ihre Rechte gegen Zahlung an Volkswirtschaften abtreten, die Emissionen nur ungünstiger beseitigen können. Umweltpolitisch ist dies unbedenklich, da es weitgehend unerheblich ist, wo auf der Erde Treibhausgase vermieden werden. Entscheidend ist, daß die Emissionsrechte und auch die Emissionen selbst mit einem Preis belegt werden. Die Senke ist dann nicht mehr eine Allmende, die als freies Gut zum Preis von Null genutzt werden kann, sondern ein knappes Gut, dessen Nutzung einen Preis hat. Es wäre verfehlt diesen Ansatz in der Weise zu interpretieren, daß sich Emittenten von einem umweltverantwortlichen Verhalten freikaufen können; sie werden vielmehr durch die Nutzungsrechte und die damit verbundenen Preise zu einem sparsamen Umgang mit der Umwelt, und zwar in ihrer Funktion als Aufnahmemedium für Treibhausgase, angeregt. Damit werden globale Umweltkosten internalisiert. Voraussetzung ist ein funktionsfähiges System von Emissionsrechten; es muß sichergestellt sein, daß insbesondere die multilateral vereinbarten Emissionspflichten eingehalten und die tatsächlichen Emissionsminderungen verläßlich erfaßt werden.

482. Im Kyoto-Protokoll wird eine Lösung der Frage, wie Emissionsrechte für einzelne Länder definiert werden können, dadurch angestrebt, daß für die einzelnen Staaten oder Ländergruppen von einem gegebenen Emissionsniveau ausgegangen wird und dafür Reduzierungsverpflichtungen festgelegt werden. Damit sind folgende Fragen offen:

- Derzeit zögern die Staaten, Reduzierungsverpflichtungen verbindlich einzugehen. Das Kyoto-Protokoll tritt erst in Kraft, nachdem es von 55 Staaten ratifiziert worden ist, die für mindestens 55 vH der CO2-Emissionen der Annex-I-Länder verantwortlich sind. Durch diese Regel soll vermieden werden, daß der Vertrag nicht zustande kommt wenn, ein einzelnes großes Land ihn nicht ratifiziert. Es ist unklar, ob die Vereinigten Staaten, die das Kyoto-Protokoll inzwischen in Buenos Aires unterzeichnet haben, es ratifizieren werden, wenn sich große Entwicklungs- und Schwellenländer nicht zu Emissionsreduzierungen verpflichten. Länder wie China und Indien sind derzeit nicht bereit, solche Verpflichtungen einzugehen. Die großen Industrieländer wiederum wollen ihren Vertragsbeitritt von der Ratifizierung durch die Vereinigten Staaten abhängig machen.

- Dadurch, daß von den gegebenen Emissionsniveaus eines Referenzjahres ausgegangen wird, entsteht zwangsläufig eine Debatte darüber, welches Ausgangsinveau konkret zugrunde zu legen ist. Entsprechende Daten sind bei einigen der 38 Staaten, die sich zur Minderung der CO2-Emission verpflichten wollen, unzuverlässig. Vor allem im Zusammenhang mit der internationalen Handelbarkeit von Emissionsreduzierungen ist die Frage aufgekommen, ob durch eine zu hohe Einschätzung der anfänglichen Emissionen, etwa für Rußland mit dem Referenzjahr 1990 und dem heute (nach dem Einbruch der Produktion während des Transformationsprozesses) deutlich niedrigeren Emissionsniveau, künstlich ein zu großes Angebot an Emissionsrechten geschaffen wird und daran andere Länder interessiert sind, um selbst günstig Emissionsrechte erwerben zu können.

- Die im Kyoto-Protokoll vorgesehene Handelbarkeit der Emissionsrechte bedarf der Präzisierung; dies steht auch nach der vierten Klimakonferenz der Vereinten Nationen in Buenos Aires weiter auf der Tagesordnung. So ist konkret zu klären, wer mit wem handeln darf (Staaten, Unternehmen, Organisationen, Händler), wie die Schaffung von Senken (durch Aufforstung) oder ihre Vernichtung (durch Abholzung) bei den Emissionspflichten zu behandeln sind und inwieweit die verschiedenen Treibhausgase gegeneinander aufgerechnet werden dürfen. Auch die Umsetzung nationaler Ziele in dezentrale Reduzierungsverpflichtungen für Unternehmen und Haushalte ist von den einzelnen Ländern zu konkretisieren.

483. Trotz der hier angesprochenen ungelösten Fragen stellt das Kyoto-Protokoll in dem Sinn einen wichtigen Schritt einer globalen Umweltpolitik zu einem multilateralen Ansatz dar, daß sich Staaten zu einer konkreten Emissionsminderung für Klimagase verpflichten wollen. Auch wenn dadurch - soweit die konkreten Regeln für die Handelbarkeit noch ausstehen - die im ökonomischen Sinn wünschenswerte effiziente Lösung derzeit nicht sichergestellt ist und auch wenn es offen bleibt, ob die Lösung dauerhaft ist so kann eine Hoffnung darin liegen, daß der einmal angestoßene Prozeß der multilateralen Einigung weitergeht. Der Kyoto-Prozeß kann zudem einen Technologietransfer in Gang bringen, bei dem Unternehmen der Industrieländer Technologien zur Vermeidung von Emissionen an die Entwicklungs- und Schwellenländer weitergeben, wenn die dadurch erreichten Emissionsminderungen in die Handelbarkeit einbezogen werden. Dabei können auch gemeinsame Umsetzungen von Klimaschutzprojekten (Joint Implementation) zwischen Ländern helfen, wobei im Ausland erzielte Emissionsvermeidungen auf nationale Reduktionspflichten angerechnet werden.

 

Probleme des "first mover"

484. Von einigen wird gefordert, Deutschland solle bei der Verringerung von Treibhausgasen eine ökologische Vorreiterrolle übernehmen und bei emissionsmindenden Maßnahmen gegebenenfalls auch im Alleingang voranschreiten. Ein solcher Politikansatz muß jedoch im Hinblick auf seine Wirkungen für die globale Umwelt realistisch eingeschätzt werden. Die für Deutschland vorgesehene Reduzierung der C02-Emissionen um 25 vH bedeutet ein Weniger der derzeitigen weltweiten energiebedingten CO2-Emissionen von etwa 1 vH; dabei ist nicht einmal berücksichtigt, daß in anderen Ländern, etwa in Schwellenländern, die Emissionen im Gefolge der wirtschaftlichen Entwicklung weiter ansteigen werden. Ferner ist zu bedenken: Wenn eine solche nationale Vorreiterrolle emissionsintensive Unternehmen veranlaßt, ihren Standort zu verlagern, sei es in andere Industrieländer, sei es in Schwellenländer, so ändert sich an der globalen Menge an Treibhausgasen nicht viel, wenn am neuen Standort mit der gleichen Emissionsintensität produziert wird. Selbst wenn Unternehmen an ihrem bisherigen Standort verbleiben und dort die Emissionen zurückführen, kann die emissionsintensive Produktion in anderen Ländern zunehmen, da diese für das entsprechende Produkt eine Verbesserung ihres Wettbewerbsvorteils erfahren. Die Anpassung an nationale Umweltpolitik über Handel wirkt also ähnlich wie eine Standortverlagerung. In beiden Fällen kann die Vorreiterrolle eines einzelnen Landes ökologisch verpuffen.

Dieser Verlagerungseffekt ohne große Auswirkung auf die weltweite Gesamtmenge an Treibhausgasen wird jedoch gemildert, wenn eine größere Anzahl von Ländern im Geleitzug Umweltpolitik betreibt, denn dann entfällt die Ausweichreaktion unter diesen Staaten. Dies spricht umweltpolitisch gegen den Alleingang eines Landes und für eine abgestimmte Klimapolitik unter den Industrienationen, wenigstens aber unter den Ländern der Europäischen Union. Die neue Bundesregierung hat angekündigt, daß sie die europäische Umweltpolitik voranbringen wolle. Aber selbst bei einer europaweiten Lösung sind umweltpolitisch relevante Gegenwirkungen zu beachten. Wird etwa eine Energiesteuer gewählt und ist die Gruppe von Ländern in bezug auf die Weltwirtschaft groß (was bei Europa der Fall ist), so sinkt durch die Energieeinsparung der Energiepreis in der Welt, die Weltenergienachfrage steigt, und dies macht einen Teil der positiven Umweltwirkungen zunichte.

 

Umsetzung des Kyoto-Protokolls

485. Der im Kyoto-Protokoll angelegte Ansatz zur Umsetzung von Reduzierungsverpflichtungen durch Zuweisung von Emissionsrechten könnte in der Europäischen Union wie folgt ausgestaltet werden:

- Die Gesamtmenge der Einissionslizenzen für den europäischen Teil der Erdatmosphäre (Glocke) kann sich in einem ersten Schritt an der tatsächlich gegebenen Menge der Emissionen in einer Ausgangslage ausrichten, in einem zweiten Schritt wird die Gesamtmenge der Zertifikate im Verlauf der Zeit gemäß dem Reduzierungsziel zurückgeführt. Damit wäre die europäische Glocke in die globale Klimapolitik integriert (Glockenlösung).

- C02-Emissionen sind nur zulässig, wenn ein Emittent über eine entsprechende Emissionslizenz verfügt. Die Zuteilung der Lizenzen kann entweder so vorgenommen werden, daß die Emittenten die Lizenzen gegen Preis von einer Stelle, die die Lizenzen ausgibt erwerben müssen oder daß den Emittenten kostenlos Rechte für die von ihnen in der Ausgangslage verursachten Mengen zugewiesen werden. Insoweit die Lizenzen gegen Preise vergeben werden, sollten die damit verbundenen Einnahmen den jeweiligen Ländern verbleiben. Bei den Produzenten von Energieträgern läßt sich dies einfach regeln, bei Importlizenzen müßten die Einnahmen gemäß dem Endverbrauch auf die Länder aufgeteilt werden.

- Die Zertifikate sind zeitlich befristet gültig. Zertifikatspflichtig sind grundsätzlich alle Emittenten von Kohlendioxid. Um die administrativen Kosten eines solchen Systems niedrig zu halten, könnte sich die Zertifikatspflicht auf die Produktions- und Importstufe (anstatt auf den Verbrauch) beziehen, das heißt auf die inländischen Produzenten fossiler Energieträger und auf den Import von außerhalb der Europäischen Union. Wichtig ist dabei, daß die unterschiedliche C02-Intensität der Energieträger richtig erfaßt wird.

Die Zertifikate sind handelbar; praktische Erfahrungen mit einem solchen System hat man in der amerikanischen Luftreinhaltepolitik sammeln können. Insgesamt käme damit innerhalb einer europäischen Glocke ein Preismechanismus zustande, der für die CO2-Emittenten einen Anreiz mit sich bringen würde, Kohlendioxid zu vermeiden.

 

Alternative zur Mengenvariante: Ökosteuern

486. Als Alternative zu einem solchen Mengensatz sind Steuern im Gespräch: eine Steuer auf den Energieverbrauch (Mineralöl, Heizöl, Erdgas, Strom), wie sie die Bundesregierung angekündigt hat, eine Kombination aus CO2-Steuer und Energiesteuer, wie sie die EU-Kommission vorgeschlagen hat (JG 94 Ziffer 324) und eine Steuer auf den CO2-Ausstoß, wie sie sich aus einem Ansatz, der globalen Klimapolitik ergeben würde. Bei einer C02-Steuer müßte der Steuersatz so gewählt werden, daß durch die Entscheidungen der privaten Haushalte, der Unternehmen und auch des Staates (als Verursacher von CO2 durch den Staatsverbrauch) in Bezug auf die Vermeidungsmöglichkeiten von CO2 die international übernommenen Reduzierungsverpflichtungen erfüllt werden.

 

Zu den Auswirkungen einer Ökosteuer

487. In der aktuellen Diskussion in Deutschland über eine Ökosteuer sind Anreizeffekte zur Lösung des globalen Klimaproblems eher zweitrangig. Vielmehr dominieren bei der von der Bundesregierung angekündigten ökologischen Steuer- und Abgabenreform arbeitsmarktpolitische Sorgen. Die Einnahmen aus der Ökosteuer sollen zur Finanzierung der Sozialversicherung verwendet werden; auf diese Weise sollen die Lohnnebenkosten gesenkt werden. Teilweise wird dabei die Bedingung gesetzt, daß die Umstrukturierung des Steuer- und Abgabensystems aufkommensneutral vor sich gehen soll. Es ist aber nicht zu verkennen, daß inzwischen schon die Dosierung der Steuer auf Energie davon abhängig gemacht wird, um wieviel Prozentpunkte die Lohnnebenkosten verringert werden sollen.

488. Verbreitet ist die Vorstellung, man könne mit der Ökosteuer zwei dringende Ziele - einen verbesserten Umweltschutz und einen höheren Beschäftigungsstand gleichzeitig erreichen, sozusagen eine "doppelte Dividende" einfahren. Auf der grundsätzlich-theoretischen Argumentationsebene wird bei der "doppelten Dividende" indes auf Folgendes abgestellt: Die eine Dividende bestehe darin, daß die Umweltqualität verbessert werde. Die andere Dividende sei, daß Verzerrungen und Effizienzverluste, die das bestehende Steuer- und Abgabensystem mit sich bringt, über die Verwendung des Aufkommens aus der Ökosteuer verringert würden. Dabei geht man davon aus, daß jedes Steuer- und Abgabensystem (außer einer wohl kaum praktikablen Pauschalsteuer) mit Verzerrungen und daraus folgenden Effizienzverlusten einhergeht. Steuersenkungen verringern folglich diese Effizienzverluste und führen zu einer größeren Wohlfahrt. Reduziert man beispielsweise den Einkommensteuersatz, wenn man gleichzeitig eine umweltgerechte C02-Steuer erhebt, so wirkt das Steuersystem weniger verzerrend; die Effizienzverluste des Steuersystems (im Sinne des "Excess Burden") sind geringer. Auf eine Umweltsteuer angewendet, bedeuten diese Überlegungen: Von einer Ökosteuer wird erwartet, daß sie Verzerrungen bei der Nutzung der Umwelt - eine Übernutzung der Natur - verringert und daß sie durch die Senkung der Lohnnebenkosten gleichzeitig den Keil zwischen den Arbeitskosten für die Unternehmen (Produzentenlohn) und dem Nettolohn für die Arbeitnehmer (Konsumentenlohn) reduziert und damit auch Verzerrungen am Arbeitsmarkt abbaut. Nicht überprüft wird dabei, ob eine andere Verwendung der Einnahmen aus einer Ökosteuer zu einer für die Volkswirtschaft insgesamt größeren zweiten Dividende führen würde, etwa zur Finanzierung einer Steuerreform, die Investitionen stimuliert und auf diesem Weg auch die Beschäftigung anregt, wie es der Sachverständigenrat vorschlägt (Ziffer 384).

 

Wovon Beschäftigungseflekte abhängen

489. In der politischen Argumentation geht es jedoch um etwas anderes; es geht darum, daß von einer Ökosteuer, sei es auf C02-Emissionen oder auf Energie, deren Einnahmen - unter Beachtung der Aufkommensneutralität - verwendet werden, um die Lohnnebenkosten zu senken, positive Beschäftigungswirkungen erwartet werden. Bei der Bestimmung dieser Effekte sind komplexe Interdependenzen zu beachten, die in ihrer Wirkung teilweise gegenläufig sind. Den beschäftigungsanregenden Wirkungen durch die Verringerung der Arbeitskosten sind die beschäftigungsreduzierenden Effekte durch die Verteuerung von Umwelt oder Energie gegenüberzustellen, all dies ist nicht unabhängig davon, ob die Steuer zusammen mit anderen Ländern oder im nationalen Alleingang eingeführt wird. Wir halten die folgenden Aspekte für wichtig:

- Positiv wirkt sich auf die gesamtwirtschaftliche Beschäftigung aus, daß Umwelt oder Energie nach ihrer Verteuerung über die angewendeten Technologien durch Arbeit (allerdings auch durch Kapital, bei dessen Produktion im Gefolge wiederum Arbeit gebraucht wird) ersetzt werden (Substitutionseffekt). Wie stark dieser Effekt zugunsten der Arbeit ist hängt unter anderem auch davon ab, ob Arbeit oder Kapital das bessere Substitut für Umwelt oder Energie ist. Lassen sich Umwelt oder Energie eher durch Kapital ersetzen, so führt die, Preissteigerung zu einer tendenziell schwächeren Zunahme in der Nachfrage nach Arbeit. Insgesamt dürfte sich nach den vorliegenden Berechnungen von Substitutionselastizitäten Energie nur begrenzt durch Arbeit ersetzen lassen. Über die bisher diskutierten Wirkungen hinaus gibt es einen weiteren Substitutionseffekt zugunsten von Arbeit dadurch, daß die Lohnnebenkosten gesenkt werden (Subventionierungseffekt).

- Ein höherer Preis für Umwelt oder Energie durch die Ökosteuer wirkt gesamtwirtschaftlich so, als ob die Verfügbarkeit eines Produktionsfaktors eingeschränkt wird. Für sich genommen geht damit ähnlich wie bei der Ölkrise, wenn auch mit geringerer Intensität wegen eines nicht abrupten Anstiegs der Steuer, unter statischen Bedingungen die gesamtwirtschaftliche Produktion zurück; eine wachsende Wirtschaft bewegt sich auf einem niedrigeren Wachstumspfad, mit einem niedrigeren Niveau im langfristigen Gleichgewicht und einem entsprechend niedrigeren Anpassungspfad dorthin (Produktions- und Wachstumseffekt). Dies reduziert die Nachfrage nach Arbeitskräften, verglichen mit einem Szenario ohne Ökosteuer. Betrachtet man sowohl den auf die Beschäftigung positiv wirkenden Substitutionseffekt einer Verteuerung von Umwelt oder Energie als auch den negativen Produktionseffekt, ist nicht auszuschließen, daß die Gesamtwirkung für die Beschäftigung zunächst nachteilig ist und zwar der niedrigen Substitutionselastizität wegen. Doch wenn die beabsichtigte Senkung der Lohnnebenkosten auf die Arbeitskosten insgesamt durchwirkt und diese vermindert, wird es zu einem verstärkten Einsatz des bisher unterbeschäftigten Produktionsfaktors Arbeit kommen können.

- Die Verteuerung von Umwelt oder Energie senkt, ebenfalls für sich genommen, die Produktivität des Kapitals (Produktivitätseffekt). Dies stellt einen geringeren Anreiz zur Kapitalbildung dar. Wenn Kapital international mobil ist kann es als Reaktion auf die Ökosteuer ins Ausland ausweichen, der international immobile Faktor Arbeit trägt dann verstärkt die Last einer Ökosteuer, da mit der Abwanderung von Kapital die Arbeitsproduktivität sinkt. Diesem Effekt auf die Produktivität des Kapitals ist entgegenzustellen, daß durch die Entlastung des Faktors Arbeit Investitionen attraktiver werden und von daher die Kapitalbildung angeregt wird. Soll die Wirkung auf die Kapitalproduktivität per Saldo positiv sein, so dürfte die Kapitalproduktivität - in negativer Richtung - nicht stärker von der (verteuerten) Energie beeinflußt werden als - in positiver Richtung - von der (verbilligten) Arbeit sonst ist mit einem insgesamt negativen Effekt auf die Kapitalbildung zu rechnen.

Die gegenläufigen Effekte werden auch deutlich, wenn man den sektoralen Strukturwandel betrachtet, der von einer Ökosteuer in Gang gesetzt wird (Sektorstruktureffekt). Zwar wirkt sich positiv auf die Beschäftigung aus, daß die weniger emissionsintensiv produzierenden Sektoren expandieren. Diese Argumentation darf aber die Kosten der Umweltpolitik nicht verdrängen. Denn umweltintensive und energieintensive Produktionen werden teurer, in diesen Bereichen verschlechtert sich vor allem bei einem nationalen Alleingang der Umweltpolitik die Wettbewerbsfähigkeit da nicht davon auszugehen ist daß bei den international handelbaren Gütern die höheren Kosten leicht auf die Abnehmer überwälzt werden können. Emissionsintensive Wirtschaftszweige wie die Stahlindustrie, die NE-Metallerzeugung, die Zementindustrie und auch die Chemische Industrie werden in dem durch die Ökosteuer initiierten sektoralen Strukturwandel zurückgedrängt, teilweise müssen ihre Aktivitäten schrumpfen oder abwandern, wenn anderweitig eine Anpassung an die höheren Umwelt- und Energiekosten nicht gelingt. Aber auch für die eher durchschnittlich emissionsintensiven Sektoren der Industrie und damit der Exportwirtschaft ist der Preisüberwälzungsspielraum durch den internationalen Wettbewerb eng. Da Energie ein Basisproduktionsfaktor für viele Sektoren der deutschen Volkswirtschaft ist und da der Energiepreis - wie bei Autos auch über die Attraktivität der Erzeugnisse aus der Sicht der Konsumenten entscheidet wirkt eine Energieverteuerung in der Breite auf die Angebotsseite der deutschen Volkswirtschaft durch. Dieser belastende Effekt auf die produzierende Wirtschaft ist von besonderer Bedeutung für Ostdeutschland, wo sich mit hohen Zuwachsraten auch energieintensiver Sektoren wie der Metallerzeugung und -bearbeitung sowie der Chemischen Industrie ein Aufbau einer Exportbasis abzuzeichnen scheint und wo die Energiekosten, ein wichtiger Faktor bei noch dringend benötigten Ansiedlungen, ohnehin schon höher liegen als in Westdeutschland.

Indem der Staat Arbeit verbilligt, kann er die Wettbewerbsnachteile durch die Energieverteuerung - wenn die Aufkommensneutralität beachtet wird - allenfalls begrenzt ausgleichen, auf keinen Fall aber die Kostensteigerungen für die besonders energieintensiven Sektoren kompensieren; hier ist eindeutig mit einem Beschäftigungsabbau zu rechnen, es sei denn, diese Branchen werden von der Ökosteuer ausgenommen. Diesem möglichen negativen Effekt in den emissionsintensiven Bereichen ist die zusätzliche Beschäftigung in den emissionsfreundlichen Sektoren entgegenzustellen. Bei einer mangelnden Flexibilität der Arbeitsmärkte vollzieht sich der sektorale Strukturwandel verzögert und verzerrt; die negative Beschäftigungswirkung dürfte dann größer ausfallen. Im übrigen wird bei der Analyse der sektoralen Effekte deutlich, daß eine Ökosteuer nicht in jedem Fall Verzerrungen abbaut, was aus allokationstheoretischer Sicht die Voraussetzung für die zweite Dividende ist. Sie kann auch mit neuen Verzerrungen beispielsweise zwischen Sektoren verbunden sein, und zwar dann, wenn nicht schlüssig an der Ursache des Klimaproblems, am Kohlendioxid, angesetzt wird.

490. Eine entscheidende Frage für die erhoffte positive Wirkung einer Ökosteuer auf die Beschäftigung ist, ob über die Senkung der Lohnnebenkosten die Arbeitskosten für die Unternehmen - der Produzentenlohn - im Ergebnis zurückgehen wird. Dies hängt entscheidend von der Strategie der Gewerkschaften ab. Wenn die Tarifvertragsparteien die durch den Staat finanzierte Reduktion der Arbeitskosten als Spielraum für Lohnerhöhungen verwenden, käme keine Senkung des Produzentenlohns zustande; dann würde die Nachfrage nach Arbeitskräften nicht zunehmen; die Übernahme der Lohnnebenkosten durch den Staat bliebe in bezug auf die Beschäftigung wirkungslos. Der negative Produktionseffekt würde dann wohl dominieren. Aber selbst wenn die Arbeitskosten reduziert werden, müßte dies - um insgesamt positive Beschäftigungseffekte sicherzustellen - in einem solchen Ausmaß geschehen, daß gesamtwirtschaftlich die negativen Wirkungen auf die Beschäftigung aus der Verteuerung von Umwelt oder Energie überkompensiert werden.

Bei der Frage, ob der Produzentenlohn effektiv sinken wird, ist zu berücksichtigen, daß die bessere Umweltqualität - für sich betrachtet bei unveränderter Beschäftigung - ein geringeres Einkommen bedeutet, jedenfalls in einem traditionellen Sinn, wenn die Umweltqualität wie üblich, nicht in das Einkommen eingerechnet wird. Dies folgt daraus, daß mit den von der Ökosteuer belegten Produktionsfaktoren Umwelt oder Energie ein geringeres Produktionsergebnis erstellt wird. Von daher ist der Entlohnungsspielraum für die anderen Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital ungünstiger. Die Haushalte, auch die Arbeitnehmer, spüren das geringere Realeinkommen dadurch, daß der Konsum mit einer höheren Ökosteuer belastet wird, daß Verkehrsleistungen teurer werden und daß bei Überwälzung der Ökosteuer diese von den Konsumenten getragen werden muß. Den Einkommensverzicht, den eine bessere Umweltqualität in aller Regel bedingt, muß die Lohnpolitik mittragen; tut sie das nicht und verlangt sie eine Kompensation für die geringeren Realeinkommen der Arbeitnehmer, so kommen von daher keine positiven Wirkungen auf die Beschäftigung zustande.

 

.... in einer offenen Volkswirtschaft

491. Die erörterten Beschäftigungseffekte hängen in einer offenen Volkswirtschaft, wie bereits angedeutet, auch davon ab, ob ein Land die Ökosteuer im Alleingang oder im Verbund mit anderen Staaten einführt. Unternimmt ein einzelnes Land einen umweltpolitischen Alleingang, wie mitunter in der öffentlichen Diskussion für Deutschland vorgeschlagen wird, so sind die Kosten der Umweltpolitik höher, als wenn Umweltpolitik im Verbund von Staaten durchgeführt wird. Denn die relativen Preisänderungen fallen für das Vorreiterland stärker aus, entsprechend intensiver sind auch die notwendigen Anpassungen und mögliche negative Beschäftigungseffekte. Zudem steht einem einzelnen Land, anders als einer Gruppe von Ländern, nicht die Möglichkeit offen, eine Ökosteuer, die sich auf die Nutzung fossiler Energien auswirkt, teilweise auf die energieanbietenden Volkswirtschaften abzuwälzen, nämlich dadurch, daß eine geringere Energienachfrage mit niedrigeren Energiepreisen und verbesserten Terms of Trade einhergeht. Zwar kann die Umweltpolitik eines Landes die Entwicklung von Umwelttechnologien stimulieren, und dies kann sich positiv auf seine Exporte auswirken. Es ist aber immer an die Gefahr zu denken, daß wegen der Ökosteuer emissionsintensive Produktion ins Ausland verlagert wird und dadurch die verbesserten Umwelttechniken im Inland gar nicht erst entwickelt und angewendet werden. Weiterhin: Zwar hätte ein Land, das einen Alleingang in der Ökosteuer unternimmt, später dann einen Vorteil, wenn andere Staaten in Zukunft ähnliche umweltpolitische Anstrengungen zu leisten bereit sind. Kommen diese Anpassungen jedoch nicht zustande, so nimmt das Vorreiterland einen dauerhaften wirtschaftlichen Schaden. Von daher empfiehlt sich nicht nur aus ökologischer, sondern auch aus wirtschaftlicher Sicht eine Vorreiterfunktion nur im Verbund der Industriestaaten, wenigstens aber im Verbund in Europa.

 

Beschäftigungseffekte – insgesamt betrachtet

Zur Abschätzung der gesamtwirtschaftlichen Effekte einer Ökosteuerreform, insbesondere der Beschäftigungswirkungen, ist in den letzten Jahren eine Reihe von empirischen Untersuchungen vorgelegt worden. Das aufgrund gesamtwirtschaftlich ausgerichteter Studien sich ergebende Bild ist allerdings keineswegs einheitlich. Während eine Reihe von Untersuchungen Beschäftigungsgewinne infolge einer Ökosteuerreform ermittelt, berechnen andere Beschäftigungsverluste. Die Ergebnisse erweisen sich als außerordentlich sensitiv in bezug auf die gewählte Spezifizierung des Modellansatzes und der dadurch formulierten Annahmen (JG 94 Ziffer 329). Von besonderer Bedeutung sind dafür einerseits die Berücksichtigung der internationalen Kapitalmobilität und damit der Möglichkeit, daß in Reaktion auf die Einführung einer Ökosteuer energieintensive Branchen ihre Produktion ins Ausland verlagern, und andererseits die Frage nach der Reaktion der Lohnpolitik auf die sich infolge der Ökosteuerreform ergebende Veränderung bei der Arbeitsproduktivität. Ein Positiver Beschäftigungseffekt ergibt sich in den gesamtwirtschaftlich orientierten Studien nur, wenn die Verlagerung von Betriebsstätten ins Ausland ausgeschlossen wird und die Lohnpolitik nicht einer Strategie der Mindestlohnorientierung folgt, sondern auch produktivitätsorientiert bleibt, wenn die Arbeitsproduktivität zurückgeht. Insgesamt erweisen sich die vorliegenden empirischen Studien damit als keine robuste Grundlage für die These, daß eine ökologische Steuerreform mit großer Wahrscheinlichkeit auch einen positiven Beschäftigungseffekt begründet.

 

Ökosteuer zur Senkung der Lohnnebenkosten

492. Die Bedingung der Aufkommensneutralität sollte nicht in dem einfachen buchhalterischen Sinn interpretiert werden, daß die Entlastung von Steuern und Abgaben rechnerisch durch die Einnahmen aus einer Ökosteuer gedeckt ist (buchhalterische Aufkommensneutralität); relevant ist die Frage, wie stark sich das Steueraufkommen des Staates insgesamt nach Ablauf aller Anpassungsprozesse an eine Ökosteuer verändert (gesamtwirtschaftliche Aufkommensneutralität) und welche finanzielle Bewegungsmasse dem Staat letztlich verbleibt.

Grundsätzlich ist zu erwarten, daß der Staat durch eine Ökosteuer mehr Steuereinnahmen hat und daß er auch in der Lage ist Sozialabgaben zu senken. Es sind jedoch mehrere Aspekte zu beachten. Beispielsweise verteuern sich die umwelt- und energieintensiven Güter für die Empfänger von Transferleistungen, etwa für die Rentner, diese Gruppe erfährt aber anders als die Arbeitnehmer und die Unternehmen keine Entlastung durch die Senkung der Lohnnebenkosten. Kommt es auch zu einer Kompensation für diese Gruppe (zum Beispiel über die Rentenanpassung), so steigen die Ausgaben des Staates; der Spielraum, die Lohnnebenkosten zu senken, wird dann entsprechend geringer. Dies gilt auch, wenn andere Gruppen von der Ökosteuer ausgenommen werden, wie beispielsweise Pendler oder, wie in der aktuellen Diskussion gefordert, ganze Wirtschaftsbereiche und Regionen. Je zahlreicher die Ausnahmebereiche, desto geringer sind die Steuereinnahmen und desto weniger können diese zur Finanzierung von Entlastungen bei den Lohnnebenkosten herangezogen werden; dann muß die vorgesehene Absenkung des Beitragssatzes zur Gesetzlichen Rentenversicherung um 0,8 Prozentpunkte zum Teil auf andere Weise gedeckt werden. Auch ist offen, welches Steueraufkommen dem Staat letzten Endes zur Verfügung steht, nachdem alle Anpassungsprozesse im ökonomischen System abgelaufen sind und Haushalte sowie Unternehmen in bezug auf Produktion, Investition, Arbeitsnachfrage, Arbeitsangebot, Verkehrsverhalten und anderes ihre Verhaltensweisen geändert haben. Es ist davon auszugehen, daß die Ökosteuereinnahmen unter Berücksichtigung der verschiedenen Anpassungsprozesse geringer ausfallen werden als bei einer Berechnung die gesamtwirtschaftliche Reaktionen außer Betracht lässt. Beim Umbau des Steuersystems durch eine Ökosteuer tauscht der Staat eine Abgabenbasis gegen eine andere. Der Spielraum zur Umgestaltung hängt von der Ergiebigkeit der Steuern ab. Eine umweltgerechte Ökosteuer ist vom Prinzip her eine Anreizsteuer: Je besser sie die beabsichtigten umweltpolitischen Wirkungen zeitigt, um so kleiner wird die Steuerbasis, um so geringer werden die Einnahmen. Da der Umweltverbrauch nicht auf Null reduziert werden soll, sondern auf ein optimales Niveau, werden dem Staat nicht unbeträchtliche Steuereinnahmen verbleiben. Je weiter sich die Ökosteuer von ihrer Anreizaufgabe entfernt, etwa bei einer reinen Energieverbrauchssteuer, um so eher erreicht der Staat sein fiskalisches Ziel. Je nach Ausgestaltung der Steuer und je nach der Stärke der oben beschriebenen negativen und positiven Auswirkungen auf die Wirtschaft kann das Aufkommen aus der Ökosteuer im Ergebnis in unterschiedlichem Maß zu einer Senkung der Kosten des Faktors Arbeit beitragen.

493. Der finanzielle Bewegungsspielraum des Staates wird auch von der umweltpolitischen Zielsetzung beeinflußt. Geht es vorrangig um globale Klimapolitik und steht aus ökologischer Sicht die Vermeidung von Treibhausgasen in der Welt insgesamt im Vordergrund, so ist daran zu denken, daß die Industrieländer im Zusammenhang mit dem Aufkauf von Emissionsrechten und im Rahmen einer gemeinsamen Umsetzung von Klimaprojekten mit Entwicklungs- und Schwellenländern Ausgabenbelastungen in den öffentlichen Haushalten verkraften müssen.

494. Die Finanzierung der Sozialversicherung an die Einnahmen aus Ökosteuern zu koppeln, ist aus einer Reihe von Gründen verfehlt. Zum einen geht eine Finanzierung der Lohnnebenkosten durch Ökosteuern nicht an den Kern der notwendigen Reform der sozialen Sicherungssysteme heran. Bei dieser Reform kommt es darauf an, für die Sozialversicherung einen fairen Weg zu finden, daß die Gesellschaft dem einzelnen bei der Absicherung großer Risiken hilft, die er selbst nicht schultern kann, daß aber der einzelne die kleineren Risiken selbst trägt. Dadurch lassen sich die Finanzierungskosten der Systeme der sozialen Sicherung senken. Eröffnet man für die soziale Sicherung dagegen neue Finanzierungsmöglichkeiten durch eine Ökosteuer, so ist damit zu rechnen, daß die dringend gebotene Reform ausbleibt; völlig verfehlt wäre es, wenn es zu einer Eigendynamik käme, bei der die Einnahmen aus der Ökosteuer zu einer Ausdehnung der Systeme sozialer Sicherung eingesetzt würden. Zum anderen würde ein Anstieg der Kosten der sozialen Sicherung, der beispielsweise bei sich ändernder Altersstruktur der Bevölkerung zwangsläufig einsetzt wenn grundlegende Reformen ausbleiben, einen Druck mit sich bringen, aus der fiskalischen Not des Staates die Ökosteuern anzuheben, obwohl dies umweltpolitisch nicht geboten ist. Eine solche Eigendynamik beim Anstieg der Kosten der sozialen Sicherung wirkt wie eine eingebaute Bremse für die wirtschaftliche Entwicklung.

 

An CO2 als Bemessungsgrundlage ansetzen

495. Bei der konkreten Ausgestaltung von Ökosteuern ist die Frage zu klären, an welcher Bemessungsgrundlage anzusetzen ist. Eine Kohlendioxidsteuer hat den Vorteil, daß sie sich unmittelbar auf die Emissionen, etwa auf die Tonne CO2, bezieht und eine Reihe von erwünschten Anpassungsprozessen in Gang setzt. Dazu zählen unter anderem die Verminderung von CO2 in der Produktion, im Verkehr und bei den privaten Haushalten, die Substitution von unterschiedlich emissionsintensiven Energieträgern und die Suche nach technischem Fortschritt als Prozeßinnovation und als Produktinnovation. Nachdem alle diese Anpassungsprozesse abgelaufen sind, resultiert aus der dann sich einstellenden Preiserhöhung für Energie -sozusagen in zweiter Runde eine Verringerung der Nachfrage nach Energie. Bei einer Steuer auf den Energieverbrauch dagegen wird C02 nur mittelbar erfaßt es ergibt sich zunächst einmal der Preiseffekt mit der Energieeinsparung, und zwar unabhängig davon, ob die eingesetzten Energieträger C02-intensiv sind. Die Energieeinsparung wirkt indirekt auf vorgelagerte Prozesse der Energieerzeugung und Energieverwendung zurück. Dabei kommen nicht alle von einer C02-Steuer initiierten Anpassungsprozesse zustande, so gibt es keinen Anreiz für die Substitution emissionsintensiver Energie durch emissionsarme. Verglichen mit einer Energiesteuer ist eine C02-Steuer für die Klimapolitik der Ansatz mit der größeren Treffsicherheit.

Für die Bemessungsgrundlage CO2 spricht im übrigen ebenfalls, daß eine solche Steuer leicht mit den bei einer globalen Umweltpolitik im Zentrum stehenden CO2-Reduzierungspflichten zu integrieren ist, dies gilt auch bei Kompensationslösungen im Rahmen einer gemeinsamen Umsetzung von Klimaprojekten. Dagegen läßt sich eine Steuer, die am Energieverbrauch anknüpft, nur schwer in einen Ansatz der globalen Klimapolitik einbeziehen.

496. ...

497. Aus der klimapolitischen Begründung der Ökosteuer folgt, daß jede Einheit C02 mit dem gleichen Steuersatz belegt werden muß, unabhängig davon, ob sie von Unternehmen, von privaten Haushalten oder vom Staat verursacht wird, und ohne Rücksicht darauf, in welchem Produktionszweig sie entsteht. Eine Sonderbehandlung bestimmter Bereiche läßt sich ökologisch nicht begründen; vor allem ist klimapolitisch nicht zu rechtfertigen, daß emissionsintensive wirtschaftliche Tätigkeiten geschont werden. Auch besondere Verwendungen von fossilen Brennstoffen, beispielsweise als Einsatzfaktor für Produktionsprozesse oder in Form von Prozeßenergie, verdienen aus umweltpolitischer Sicht keine Extrastellung. Einzelne Energiearten wie die Kohle dürfen nicht von einer CO2-Steuer ausgenommen werden.

498. Entscheidet man sich bei einer Steuerlösung für eine Besteuerung des Energieverbrauchs (anstatt der Bemessungsgrundlage C02), so muß der Steuersatz angemessen nach der CO2-Intensität der Energieträger differenziert sein. Diesem Erfordernis wird die von der Bundesregierung vorgesehene Steuererhöhung - 6 Pfennig pro Liter Kraftstoff, 4 Pfennig pro Liter Heizöl, 0,32 Pfennig pro kWh Gas und 2 Pfennig pro kWh Strom - nicht gerecht. Ermittelt man die mit der Steuererhöhung für die verschiedenen Energieträger implizierte Steuer pro Tonne C02, so ergeben sich beachtliche Unterschiede, die von 13 DM für Heizöl über 24 DM bei Benzin bis 36 DM bei Strom reichen (Tabelle 81). Stellt man nicht auf die Steuererhöhung ab, sondern auf das Niveau der Steuerbelastung, so bestehen gravierende Unterschiede in den impliziten Steuern pro Tonne CO2; so ist eine Tonne CO2 aus Motorenbenzin etwa zwölfmal so hoch belastet wie aus Strom.

Tabelle 81

Implizite CO2-Besteuerung von Energieträgern


Produkt

Steuerbelastung *)

   

Steuerbelastung *)

1998
DM / Liter

Erhöhung ab 1.1.1999 **)
DM/Liter

Energie-
intensität
MJ / Liter

Emissions-
faktor ***)
kg CO2 / MJ

1998

Erhöhung ab
1.1.1999 **)

1999
insgesamt

DM t CO2

(1)

(2)

(3)

(4)

(5) [(1) / (3)] / (4) x 1000 (6) = [(2) (3)] / (4) x 1000 (5)+(6)

Motorenbenzin

0,98

0,06

34,20

0,072

397,99

24,37

422,36

Dieselkraftstoff

0,62

0,06

38,60

0,074

217,06

21,01

238,07

Heizöl EL

0,08

0,04

40,80

0,074

26,50

13,25

39,75

 

DM/KWh

DM/KWh

 

kg CO2/KWh

DM/ t CO2

 

(1)

(2)

(3)

(4)

(5) = (1) / (4) x 1000

(6) = (2) / (4) x 1000

(5)+(6)

Erdgas

0,0036

0,0032

-

0,202

17,86

15,87

33,73

Strom

-

0,02

-

0,5604)

-

35,71

35,71

*) Ohne Mehrwertsteuer.
**) Nach den Plänen der Bundesregierung gemäß Koalitionsvertrag vom 20. Oktober 1998.
***) Für Strom ergibt sich aus dem zugrundegelegten Energiemix (Stand 1994) und den geschätzten Wirkungsgraden der Kraftwerke eine CO2-Emission von etwa 0,560 kg je erzeugter Kilowattstunde, wobei für Kernkraft, Wasser- und Windkraft und andere regenerative Stoffe C02-Neutralität unterstellt wird.

Quelle: Sachverständigenrat, JG 1998/99

Die impliziten Steuersätze sind wie folgt ermittelt worden: Zugrunde gelegt wurde die CO2-Intensität pro Wärmeleistung der Energieträger (Emissionsfaktor Kilogramm CO2 pro Megajoule) und die Energieintensität (Wärmeleistung pro Mengeneinheit des Energieträgers). Daraus ergeben sich die Steuersätze pro Tonne CO2, die zu der aktuell vorgeschlagenen Steuererhöhung korrespondieren.

Soweit die bei der Steuererhöhung implizit gewählten Steuersätze also nicht der CO2-Intensität entsprechen, ist die Steuererhöhung so gesehen ökologisch nicht angemessen; allerdings ist zu berücksichtigen, daß bei Motorenbenzin und Dieselkraftstoff auch andere steuerpolitische Ziele verfolgt werden. Bei einer solchen Energiesteuer sieht sich der Staat schnell mit Forderungen konfrontiert, Ausnahmen für die energieintensive Wirtschaft vorzusehen, um allzu starke negative Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und der Arbeitsplätze zu vermeiden, oder eine Regelung zu finden, die dem Aufbauprozeß einer industriellen Basis in Ostdeutschland nicht zuwiderläuft. Damit gerät die Politik allzu leicht in ein unüberschaubares Gestrüpp, in dem sich die Dinge letztlich nur ad hoc und diskretionär regeln lassen.

499. Ähnliche Bedenken gelten gegen einen höheren Mehrwertsteuersatz für Energie (sogenannter dritter Mehrwertsteuersatz), der anstelle einer indirekten Steuer auf den Energieverbrauch in der Diskussion ist. Die höhere Mehrwertsteuer würde nur die Endverbraucher belasten; die Produktion wäre wegen des Vorsteuerabzugs von der Steuer ausgenommen. Damit wird das umweltpolitische Ziel, C02-Emissionen unabhängig von ihrem Entstehen im Wirtschaftsprozeß zurückzudrängen, nicht erreicht. In der praktischen Durchführung stellen sich abgesehen von EU-rechtlichen Schwierigkeiten zudem Probleme der Abgrenzung des Endverbrauchs und der Produktion, insbesondere im Verkehrsbereich.

500. Es versteht sich von selbst daß die Subventionierung der Steinkohle, die den Kohleverbrauch und damit die CO2Emissionen fördert, einer klimapolitisch motivierten Ökosteuer widerspricht. Der Staat sollte nicht mit der einen Hand Kohlendioxidemissionen besteuern und mit der anderen Hand die Produktion solcher Treibhausgase fördern. Eine Ökosteuer muß zudem konsistent in eine energiepolitische Gesamtkonzeption eingebettet sein. Das klimapolitische Ziel hat für alle Energieträger zu gelten, auch für die Kernenergie. Dies heißt, daß bei der Entscheidung über den Beitrag zum Energieangebot den in der Öffentlichkeit diskutierten Risiken der Kernenergie die entlastenden Auswirkungen auf das Weltklima gegenüberzustellen sind. Dabei wäre zwischen regionalen Risiken (der Kernenergie) und globalen Risiken (der Klimaerwärmung) abzuwägen. Allerdings besteht in Bezug auf die Nutzung der Kernenergie -im Gegensatz zu einer im Grundsatz einheitlichen Linie gegenüber CO2 - kein intemationaler Konsens, auch nicht in der Europäischen Union. Dies wirft nicht nur im Alleingang, sondern auch bei einer CO2-Verbundlösung Probleme für diejenigen Länder auf, die auf Kernenergie verzichten wollen, da ihre wirtschaftlichen Lasten, wie der Verlust ihrer Wettbewerbsfähigkeit zwangsläufig größer ausfallen, wenn andere Staaten an der Kernenergie festhalten und damit den Kosten einer Ökosteuer auf CO2-haltige fossile Brennstoffe zumindest teilweise ausweichen können. Selbst eine Verbundlösung für CO2 kann also relative Wettbewerbsvorteile zwischen Volkswirtschaften verschieben. So würde eine europaweite CO2-Steuer die Atomindustrie und damit auch energieintensive Wirtschaftsbereiche in Frankreich begünstigen.

 

Fazit

501. Nimmt man die naturwissenschaftlichen Erkenntnisse über die globale Klimaerwärmung ernst, so sollte im Vordergrund der Umweltpolitik ein globaler Ansatz stehen. Das Ziel, zu multilateralen Vereinbarungen über die Minderung von CO2-Emissionen zu kommen, sollte deshalb weiter verfolgt, der Kyoto-Prozeß gefördert werden. Da ein Alleingang eines Landes keine nennenswerten ökologischen Wirkungen bringt und zudem mit erheblichen wirtschaftlichen Lasten verbunden ist, sollte sich die Bundesregierung für einen gemeinsamen Ansatz der OECD-Länder, zumindest aber für eine gemeinsame Linie der Europäischen Union einsetzen. Dies hat sie angekündigt. Um allzu starke Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, sollte auf europäischer Ebene auch ein Konsens in der Atompolitik gesucht werden.

Einen möglichen Weg der Klimapolitik sehen wir darin, in der Europäischen Union eine Glockenlösung durch ein CO2-Zertifikatssystem einzuführen, bei dem von den Produzenten und Importeuren fossiler Brennstoffe, differenziert nach der CO2-Intensität der verschiedenen Energieträger, eine Lizenz verlangt wird. Alternativ ist an eine Steuer mit der Bemessungsgrundlage C02 zu denken. Bei einer Besteuerung des Energieverbrauchs muß die CO2-Intensität der Energieträger angemessen berücksichtigt werden, sonst wird die Mengeneinheit CO2 unterschiedlich belastet, und es entstehen zusätzliche Verzerrungen, anstatt daß, wie beabsichtigt, Verzerrungen abgebaut werden. Eine allgemeine Energiesteuer, die nach der C02-Intensität nicht differenziert ist, erreicht das klimapolitische Ziel nicht.

502. Noch einmal: Umweltpolitik muß sich ökologisch begründen. Dabei ist vorausgesetzt, daß die Kosten der Umweltpolitik angemessen in das Kalkül zur Bestimmung der anzustrebenden Umweltqualität eingehen und daß man bereit ist, für die bessere Umweltqualität Verzicht zu leisten. Die Entlastung der Arbeitskosten aus den Einnahmen der Ökosteuer kann nicht die Rechtfertigungsgrundlage für die Ökosteuer liefern; vor allem darf der fiskalische Zweck bei einer Umweltsteuer nicht die Oberhand gewinnen. Ein Junktim der Steuereinnahmen mit der Finanzierung der Sozialversicherung sollte vermieden werden; die Einnahmen aus einem CO2-Zertifikatssystem oder einer Ökosteuer sind vielmehr ohne Zweckbindung in den Staatshaushalt einzustellen. Will man die Arbeitslosigkeit verringern, so muß man anders ansetzen. Gebraucht wird eine beschäftigungsorientierte Lohnpolitik, eine stärkere Differenzierung der Löhne und eine größere Flexibilität des Arbeitsmarkts. Einen substantiellen Beitrag zur Lösung des Problems der Arbeitslosigkeit erwarten wir von einer Ökosteuer nicht.

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