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Prof. Dr. Jürgen Pätzold

 

Vorlesungsbegleiter

Verkehrspolitik

Teil: Bahnstrukturreform

 

(c)  Pätzold

 

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Textauszug:

Bahnstrukturreform - mehr Wettbewerb im Schienenverkehr

Über Jahrzehnte hatte die Verkehrspolitik in Deutschland ein Regulierungssystem aufrechterhalten, daß letztlich nur einem Zweck diente: dem Schutz des staatlichen Monopolunternehmens Deutsche Bundesbahn.

Um die Bahn vor der lästigen Konkurrenz abzuschotten wurden im Straßengüterverkehr und in der Binnenwirtschaft die Tarife reguliert; im Straßengüterfernverkehr erfolgte eine straffe Kontingentierung und der Werkfernverkehr wurde in seiner Bewegungsfreiheit beschränkt.

Trotz der rigorosen Schutzmaßnahmen ist es in der Folgezeit jedoch nicht gelungen, die Wettbewerbsfähigkeit der Bahn zu sichern. Die zusammengefaßte Bilanz der DB und der DR wies bei handelrechtlicher Bewertung 1992 ein negatives Eigenkapital von 76 Mrd. DM auf - davon gingen 50 Mrd. DM auf das Konto der DB. Nach Schätzung der Regierungskommission, wäre ohne grundlegende Sanierung in den nächsten zehn Jahren mit weiteren Verlusten in Höhe von 266 Mrd. DM zu rechnen gewesen. Der sich insgesamt für den Bund in dieser Zeit ergebende Finanzbedarf wurde auf 400 Mrd. DM geschätzt. Die Eisenbahnschutzpolitik hatte sich nicht nur als erfolglos, sondern finanzpolitisch als kontraproduktiv erweisen.

Der Schienenverkehr entwickelte sich immer mehr zu einem Nieschenprodukt.

  1. Im Personenverkehr beträgt der Marktanteil
    - im Nahverkehr gerade noch 4 %;
    - im Fernverkehr 6 %.
  2. Im Güterverkehr schrumpfte der Marktanteil von 35 % im Jahr 1979 auf inzwischen etwa 22 %.

In der Vergangenheit waren nur zögerliche Versuche unternommen worden, das Verkehrssystem den Erfordernissen der Marktwirtschaft anzupassen. zu erwähnen ist die "Kleine Verkehrsreform" von 1961 und der Leber-Plan vom Herbst 1967. Diese Reformen waren kaum geeignet die Strukturprobleme der Verkehrswirtschaft und der Deutschen Bundesbahn zu lösen.

Die Bahnstrukturreform von 1994 wurde der Politik letztlich von außen aufgezwungen. Zu erwähnen sind zwei markante Entwicklungen:

  1. die nicht mehr tragbare finanzielle Belastung des Bundeshaushaltes und
  2. die Verabschiedung der EG-Richtlinie 91/440.
    Sie schreibt nicht nur die Unabhängigkeit der Geschäftsführung der Eisenbahnunternehmen vor (Art. 4 und 5), sondern fordert auch die Trennung des Fahrwegs vom Betrieb (Art. 6 bis 8) sowie den diskriminierungsfreien Netzzugang für Dritte.
    Zudem regelt die EG-Verordnung 91/1893, daß dem Eisenbahnunternehmen gemeinwirtschaftliche Leistungen durch den Staat abzugelten sind.


Triebfeder dieser Richtlinien war das Urteil des EuGH von 1985, mit dem der EuGH die Kommission wegen Untätigkeit auf dem Gebiet der Verkehrspolitik verurteilte. Das Urteil des EuGH brachte die Wende in der Verkehrspolitik der europäischen Gemeinschaft.

Im Juli 1989 legte das Bundesverkehrsministerium dem Kabinett den Vorschlag zur Einrichtung einer Regierungskommission Bundesbahn vor. Das Bundesverkehrsministerium führte im Juli 1992 eine Grundsatzentscheidung das Bundeskabinetts herbei.

Eckpfeiler der Reform:

  1. Die Trennung von Fahrweg und Betrieb.
  2. Der dikriminierungsfreie Zugang zum Netz der DB für Dritte.
  3. Die finanzielle Sanierung und die Privatisierung der Bahn.
  4. Die Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs.

Kernpunkt der Reform ist die Trennung von Fahrweg und Betrieb. Wie in der leitungsgebundenen Energiewirtschaft, so herrschen auch bei der Eisenbahn natürliche Monopolbedingungen allenfalls beim Netz, nicht aber beim Betrieb. Das Erbringen der Transportdienstleistungen kann und soll im Wettbewerb erfolgen. Die Gesetzentwürfe der Bundesregierung sahen vor, die deutschen Bahnen (DB und DR) in einem ersten Schritt in eine privatrechtliche Aktiengesellschaft mit den Geschäftssparten

  1. Personenverkehr,
  2. Güterverkehr und
  3. Fahrweg

zu überführen.

Nach drei Jahren sollte die AG als Holding geführt und nach weiteren 5 Jahren die Holding aufgelöst und die Sparten am Markt als unabhängige Aktiengesellschaften agieren.

In dem überaus schwierigen Gesetzgebungsverfahren, in dem wegen der erforderlichen Grundgesetzänderung eine 2/3 Mehrheit notwendig war und zwischen Bund und Ländern der ausgesprochen komplexe Bereich der Regionalisierung ausgehandelt werden mußte, wurde allerdings aus der Vorlage der Bundesregierung der Automatismus zur Auflösung der Holding und damit der zeitliche Zwang zur institutionellen Trennung der Sparten nach insgesamt acht Jahren herausgenommen. Das Ziel die einzelnen Sparten der DB AG in unabhängig geführte AG's zu überführen bleibt aber bestehen.

Kernpunkt der Reform ist der diskriminierungsfreie Zugang zum Netz für Dritte. Produktivitätssteigerungen und Qualitätsfortschritte sind nur dann zu erwarten, wenn mehrere Eisenbahnverkehrsunternehmen am Markt konkurrieren. Erst die faktische Trennung von Schieneninfrastruktur und Transportbetrieb schafft die Voraussetzungen für eine diskriminierungsfreie Nutzung des Netzes durch dritte Eisenbahnbetreiber, seien es Nichtbundeseigene Eisenbahnen (NE's), Verkehrsverbünde oder reine private Betreiber. Um Wettbewerb zu installieren ist daher die Öffnung der Infrastruktur für Dritte von zentraler Bedeutung.

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Die Umsetzung eines diskriminierungsfreien Netzzugags erfordert, daß

  1. die Trassenvergabe wettbewerbsneutral erfolgt, daß also insbesondere bei den Entgelten für die Nutzung einer Trasse keine unterschiedliche Behandlung der Marktpartner erfolgt,
  2. die Trennlinie zwischen Infrastruktur und Betrieb bei der DB AG eindeutig gezogen wird;
  3. "Großvaterrechte" an Trassen Neueinsteiger nicht behindern, und nicht zuletzt,
  4. daß das Verhalten des Netzmonopolisten durch eine unabhängige Behörde kontrolliert wird.

Zu 1: Ein besonderes Problem stellt die Bestimmung dikriminierungsfreier Trassenpreise dar. Hier bedarf sicherlich einer kartellrechtlichen Kontrolle um die Diskriminierungsfreiheit zu gewährleisten. Innerhalb dieses Rahmens müssen dem Fahrwegsbetreiber jedoch preispolitische Spielräume eingeräumt werden.

Die DB AG hat Mitte Juli 1994 ihr erstes allgemeingültiges Trassenpreissystem veröffentlicht, es wurde - nach heftigen Protesten - im Frühjahr 1996 überarbeitet.


Der Trassenpreis setzt sich seither aus fünf Komponenten zusammen:

  1. der Zugpreisklasse [- hier gibt es z.B. im Personenverkehr Differenzierungen nach ICE, EC/IC, IR/D-Zug,]
  2. der Qualitätsstufe einer Strecke,
  3. dem Grad der geforderten Pünktlichkeit,
  4. dem Verschleiß des Oberbaus,
  5. zudem gibt es sog. Zeitstaffeln, die an die Vertragsdauer gekoppelt sind. [Bei zweijähriger Vertragsdauer werden die Trassen um 2 % günstiger, bei einer fünfjährigen Vertragsdauer sind es 6 %].
  6. darüber hinaus werden Mengenrabatte gewährt.

Für einen ICE-Zug von Hamburg nach München ergibt sich ein durchschnittlicher Trassenpreis von 20,47 DM je Zugkilometer. Ein Interregio kostet 17,06 DM. Der durchschnittliche Trassenpreis liegt im Personenverkehr bei 9,-- DM /Zkm, im Güterverkehr bei 7,50 DM/Zkm.

Aus ökonomischer Sicht ist bemerkenswert, daß die DB AG keine zeitliche und auslastungsbedingte Differenzierung der Trassenpreise vornimmt. Ein peak load pricing findet nicht statt. Die Benutzungsentgelte sollten jedoch nicht den Charakter von fixen Gebühren haben, die sich allein an technischen Gegebenheiten orientieren, sondern Knappheitspreise darstellen, in die nicht zuletzt zunehmende Straugrenzkosten vor Erreichen der Kapazitätsgrenze und Knappheitsrenten jenseits der Kapazitätsgrenze eingehen.

Mengenrabatte sind im Hinblick auf die Diskriminierungsfreiheit besonders kritisch. In ihrem ersten (1994) Trassenpreissystem hatte die DB AG hohe Gesamtumsatzrabatte mit dem Ergebnis vorgesehen, daß nur die Transportgesellschaften der DB AG selbst in den Genuß dieser hohen Rabatte kommen konnten. Im Personennahverkehr konnte lediglich der Geschäftsbereich Nahverkehr der DB AG die volle Progressionswirkung des Rabattes nutzen. Diese Preisgestaltung verstößt eindeutig gegen das Diskriminierungsverbot. Inzwischen wurde das Rabattsystem entschärft. In ihrem jüngsten Gutachten hat sich gleichwohl die Monopolkommission hierzu kritisch geäußert.

Umstritten ist auch das durchschnittliche Niveau der Trassenpreise. Im Grunde folgt die Trassenpreisbildung der Bahn AG einer Durchschnittskalkulation. 90 Prozent der ausgewiesenen Trassenkosten gehen auf die Personalkosten zurück. Angesichts des sehr hohen Personalkostenblocks der Netzsparte der DB AG (100. 000 Mitarbeiter) ist es mehr als fraglich, ob dieses Preisniveau auch unter Wettbewerbsbedingungen realisierbar wäre. Wollte man die Höhe der Trassenpreise wettbewerbspolitisch überprüfen, so würde sich schnell die Frage nach dem geeigneten Vergleichsmarkt stellen, mit dem die Preise der Netzsparte der DB AG verglichen werden könnten. Ein solcher Vergleichsmarkt steht national allenfalls in Form der NE-Bahnen zur Verfügung.

Zur Kritik des Trassenpreissystems der DB AG siehe auch Prof. Dr. Hans-Jürgen Ewers und Dr. Gottfried Ilgmann: Trassenpreissystem der Deutschen Bahn AG (TP 98), Gutachten im Auftrag der DEG-Verkehrs-GmbH und der Hessischen Landesbahn GmbH - HLBFrankfurt am Main 2000

Hinweis: Im November 2000 hat die DB AG ein neues Trassenpreissystem bekannt gegeben. Siehe hierzu die Pressemitteilung des Bundeskartellamtes.

Der Netzbereich ist damit die Achillesferse der Bahnreform. Das Problem des diskriminierungsfreien Netzzugangs würde sich kaum stellen, wenn die Nachfrager zwischen mehreren Fahrwegsbetreibern wählen könnten, die zueinander im Wettbewerb stehen. Sehr realistisch ist dies allerdings nicht.

Ilgmann und Miethner hatten vorgeschagen das Netz der DB in (mindestens) drei - sich überlappende - unabhängige Netze aufzuspalten, die dann zueinander in Wettbewerb treten sollten (sog. Netzstandardisierung):

  1. Strecken für den preissensiblen Güterverkehr mit Standardgeschwindigkeiten zwischen 80 und 100 km/h,
  2. Strecken mit 160 bis 200 km/h Standardgeschwindigkeit (vorwiegend für den Personenverkehr und den terminsensiblen Güterverkehr),
  3. Strecken mit über 200 km/h Standardgeschwindigkeit für den Personenhochgeschwindigkeits- verkehr.
  4. Daneben könnten noch Netze für den Nah- und Regionalverkehr bestehen.

Diese Netze sollten nach dem Vorschlag von Ilgmann und Miethner von unabhängigen Gesellschaften betrieben werden. Der Wettbewerb um die Trassen würde dann u. a. dadurch erfolgen, daß

  1. z. B. der Chef des Hochgeschwindigkeitsnetzes auf nicht ausgelasteten Strecken (oder Zeitlagen) um langsamere Personenverkehrszüge (160 bis 200 km/h) wirbt oder Züge mit terminsensiblen Frachten (mit entsprechend geringen Zuglasten) aquiriert.
  2. Auch der Chef des Streckennetzes für den langsamen (preisreagiblen) Güterverkehr (80 bis 100 km/h) könnte z. B. Personenverkehre (im 160 bis 220 km/h - Band) akquirieren (die beispielsweise auf nicht terminsensible Kunden zielen, z. B. Freizeitverkehre, Familienurlaubsfahrten usw.).
  3. Der Chef des Streckennetzes für den terminsensiblen Güterverkehr im Geschwindigkeitsnetz zwischen 160 bis 200 km/h könnte auf beiden Seiten aquirieren.

Das Netz der Bundesrepublik erlaubt es zwar nicht, ohne Zusatzinvestitionen das Gesamtfernverkehrsnetz per Deklaration in drei vollständige Teilnetze zu überführen. Das Beispiel zeigt gleichwohl, daß auch institutionelle Arrangements denkbar gewesen wären, um mehr Wettbewerb im Netzbereich zu etablieren.

Zu 2: Die Separierung von Netz und Betrieb verlangt eine genaue Definition der Trennungslinie. Werden profitable Bereiche, die der Infrastruktur zuzuordnen wären, den Transportbereichen zuschlagen, so resultieren hieraus positive Deckungsbeiträge für die betreffende Transportsparte. Dies widerspräche nicht nur dem Verbot der Quersubventionierung sondern würde auch den Wettbewerb zwischen dem Transportbereich und Dritten verfälschen.

Zu 3: Diskriminierende Wirkungen auf Wettbewerber können auch vom Vergabemodus ausgehen. Es wird zu prüfen sein, ob bisherige Besteller bei der Neuvergabe einer Trasse bevorzugt behandelt werden - etwa in Form von "Großvaterrechten". Dieses Vorgehen wäre diskriminierend und wettbewerbsrechtlich unzulässig.

Ein brisantes Thema der Trassenvergabe und der Netzöffnung für Dritte ist auch die mögliche Bevorzugung vertakteter Verkehre. Generell dürfte gelten, daß es der DB AG wesentlich leichter als Dritten fällt Verkehre zu vertakten. Hieraus kann sich eine fühlbare Wettbewerbsbenachteiligung Dritter ergeben.

Zu 4: Die Totalentschuldung durch den Bund (67 Mrd. DM) war wohl insgesamt sachgerecht. War es doch in der Vergangenheit der Bund, der seinen Pflichten als Eigentümer nicht nachgekommen ist. Allerdings ergibt sich hieraus ein Wettbewerbsvorteil gegenüber aktuellen und potentiellen Konkurrenten. Der Bund ist zudem nach wie vor Eigentümer der DB AG, was letztlich zur Konsequenz hat, daß dieses Unternehmen wohl kaum konkursfähig sein dürfte.

Regionalisierung des SPNV

Ein wichtiger Baustein der Bahnreform ist die Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs. Die DB AG hat nach der Reform keine gemeinwirtschaftlichen Aufgaben mehr zu erfüllen. Da die gemeinwirtschaftlichen Aufgaben im wesentlichen im Zusammenhang mit dem Personennah- und Regionalverkehr entstehen, wurde mit der Bahnstrukturreform die Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs - SPNV - vorgenommen. Regionalisierung bedeutet, daß die Länder künftig die erwünschten Schienenverkehrsleistungen nach dem Bestellprinzip bei der DB Personennahverkehrs-AG oder bei dritten Schienenverkehrsunternehmen einkaufen. Sie bezahlen die erwünschten Verkehrsleistungen nach dem Prinzip der speziellen Entgeltlichkeit. Den Zuschlag erhält, wer die geringsten Subventionen der öffentlichen Hand fordert. Es gilt das Prinzip "wer zahlt, schafft an".

Die Umsetzung der Regionalisierung erforderte eine völlig neue Finanzierungsstruktur für den SPNV. Das Regionalisierungsgesetz sieht vor, daß den Ländern für den SPNV im Jahr 1996 8,7 Mrd. DM und ab 1997 jährlich ein Betrag von 12 Mrd. DM aus dem Mineralölsteueraufkommen des Bundes zufließt. Von 1998 an steigt der Betrag mit der Zuwachrate des Umsatzsteueraufkommens. Neben den Regionalisierungsmitteln erhalten die Länder noch Mittel nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG). Hiermit können Investitionen im ÖPNV und im kommunalen Straßenbau gefördert werden. 1996 belief sich das Volumen dieser GVFG-Mittel noch auf 6,28 Mrd. DM. Die GVFG-Mittel wurden mit Beginn des Jahres 1997 wieder auf ihr ursprüngliches Niveau von 3,28 Mrd. DM abgesenkt.

Das Gesamtvolumen der den Ländern für den SPNV und ÖPNV (einschl. KStB) zur Verfügung stehenden Mittel kann der nachstehenden Tabelle entnommen werden. Es steigt mit der Zuwachsrate des Mineralölsteueraufkommens.

Mit der Regionalisierung wird die Aufgaben- und Ausgabenverantwortung vor Ort gebündelt. Zudem entsteht ein ausgeprägter Wettbewerb um den Markt: Als Nachfrager treten die Länder oder die von Ihnen beauftragten Körperschaften auf. Anbieter von Verkehrsleistungen im SPNV sind neben der Deutschen Bahn AG, Nichtbundeseigene Eisenbahngesellschaften, Verkehrsverbünde oder neu gegründete Betreiberunternehmen. Der diskriminierungsfreie Netzzugang ist daher eine zentrale Voraussetzung dafür, daß der Wettbewerb um den SPNV eröffnet werden kann. Mit knapp 11 Mrd. DM ist der Personennahverkehr der umsatzstärkste Geschäftszweig - bei einem Gesamtumsatz von rund 24 Mrd. DM. Von 31 000 Zügen im Personenverkehr sind 12 000 in den Ballungsräumen unterwegs.

Die Bahnreform war ein notwendiger und richtiger Schritt zur Neugestaltung des Eisenbahnwesens in Deutschland. Bei der Vollendung des Jahrhundertwerkes Bahnstrukturreform stehen aber noch Aufgaben an:

  1. Die bisher nur organisatorische Trennung von Fahrweg und Eisenbahntransportbetrieb muß baldmöglichst in eine faktische Trennung übergehen - und zwar ohne Holdingkonstruktion. Die Sparten müssen am Markt als voneinander unabhängige Aktiengesellschaften agieren.
  2. Die echte Privatisierung der DB AG sollte systematisch vorbereitet und baldmöglichst vollzogen werden. Solange die Bahnen als AGs im Eigentum des Bundes verbleiben, ist nicht sichergestellt, daß die erwarteten Produktivitätszuwächse auch tatsächlich eintreten. Die DB AG (mit einem Alleineigentümer Bund) ist faktisch nicht konkursfähig. Die Konkursfähigkeit stellt aber das Pendant zum Gewinnanreizmotiv dar. Nur ein konkursfähiges Unternehmen wird letztlich alle Anstrengungen unternehmen, sich im Wettbewerb zu behaupten.
  3. Die herausragende Aufgabe der DB AG besteht darin, die Kosten deutlich zu reduzieren. Besonders die Trassenkosten gefährden die Wettbewerbsfähigkeit der Bahn in vielen Angebotssegmenten.
  4. Die Modernisierung der Bahn erfordert eine Investitionsoffensive. Im Netzbereich ist vor allem die weitere Entmischung des Verkehrs erforderlich. Im Zweifel darf die Bahn bei Neubaumaßnahmen nicht nur auf den Bund als Vorfinanzier der Netze warten [die DB AG muß nur die Abschreibungen erwirtschaften]. Erforderlich sind auch eigene Anstrengungen, zumindest da, wo besonders hohe Renditen eingefahren werden können.
  5. Der grenzüberschreitende Verkehr muß deutlich verbessert werden. Nur so läßt sich im übrigen auf mittlere Distanzen der Wettbewerb mit dem Flugzeug gewinnen. Es ist daher völlig unbefriedigend, daß die wichtigen anderen EU-Staaten die Umsetzung der EG-Richlinie 91/440 nicht oder nur sehr zögerlich vorantreiben. Es scheint, daß es den anderen EU-Staaten - außer England - schwerfällt, von ihren nationalen Eisenbahnbe- sonderheiten Abschied zu nehmen.
  6. Die potentiellen Wettbewerber der Bahn müssen als aktuelle Wettbewerber der DB AG auftreten. Auch die Hersteller von Schienenfahrzeugen sind aufgerufen ihre Leistungsfähig- keit als Betreiber unter Beweis zu stellen.

Literatur zur Verkehrspolitik:

Aberle, G.: Transportwirtschaft. Einzelwirtschaftliche und gesamtwirtschaftliche Grundlagen, München, Wien 1996

Aberle, G. und A. Brenner: Bahnstrukturreform in Deutschland. Ziele und Umsetzungsprobleme, Beiträge zur Wirtschafts- und Sozialpolitik 230, Institut der deutschen Wirtschaft, Köln 1996

Bennemann, S.: Die Bahnreform - Anspruch und Wirklichkeit, Hannover 1994

Suntum, U. van: Verkehrspolitik, München 1986

Ewers, Hans-Jürgen und Gottfried Ilgmann: Trassenpreissystem der Deutschen Bahn AG (TP 98), Gutachten im Auftrag der DEG-Verkehrs-GmbH und der Hessischen Landesbahn GmbH - HLB,   Frankfurt am Main 2000

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